Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 227-ФЗ в ст. 93 «Закупка у единственного поставщика» ФЗ-44 были включены два новых пункта — 44 и 45, которые регулируют порядок приобретения библиотеками и образовательными учреждениями зарубежных документальных, документографических и специализированных баз данных, содержащих индексы научного цитирования. Изменения введены в действие с 1 сентября 2016 г.

Данная тема оказалась в центре внимания экспертов отраслевой конференции «Законодательные инициативы и правовое регулирование российского издательского дела и книгораспространения»*.

* Конференция была организована журналом «Университетская КНИГА» и состоялась в рамках ММКВЯ-2016 при поддержке Роспечати 7 сентября 2016 г.

Ирина ЭЙДЕМИЛЛЕР, заведующая сектором изучения библиотечных фондов научно-методического отдела РНБ, председатель Секции по формированию библиотечных фондов РБА

Обычно законопроекты проходят согласование достаточно долго, но эти поправки были приняты в кратчайшие сроки, что вызвало у комплектаторов большое удивление. Более того, закупки по п. 44 и 45 были освобождены от всех барьеров, которые существуют по отношению к другим видам госзакупок: не нужно представлять ни расчёта начальной максимальной цены контракта (НМЦК), ни документального обоснования. Заключение контракта допускалось в любой форме. Обеспечение исполнения контракта могло быть установлено, но не требовалось.

В развитие этих нововведений в августе были приняты два подзаконных акта: распоряжение Правительства РФ от 2 августа 2016 г. № 1637-р «Об утверждении прилагаемого перечня операторов документальных и документографических реферативных специализированных баз данных» и постановление Правительства РФ от 2 августа 2016 г. № 743 «Об утверждении правил определения цены контракта на закупку услуг по предоставлению права на доступ к информации, содержащейся в зарубежных базах данных».

В распоряжении № 1637-р в качестве операторов перечислены крупнейшие владельцы зарубежных информационных ресурсов, которых в мировом информационном пространстве гораздо больше, чем указано. Следует отметить, что такое закрепление в нормативном документе в принципе не имеет смысла, так как в последние годы постоянно идёт процесс реорганизации компаний (поглощение, слияние, разделение). В распоряжении говорится, что в данном случае под словом «оператор» подразумевается понятие, утверждённое в п. 2 ст. 13 Федерального закона № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации».

Справочно

Статья 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (в ред. от 6 июля 2016 г. ФЗ-374):

2. …Оператором информационной системы является собственник используемых для обработки содержащейся в базах данных информации технических средств, который правомерно пользуется такими базами данных, или лицо, с которым этот собственник заключил договор об эксплуатации информационной системы.

21. Технические средства информационных систем, используемых государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями или государственными и муниципальными учреждениями, должны размещаться на территории Российской Федерации.

Таким образом, под операторами понимаются владельцы технических средств, размещённых на территории России.

Подзаконный акт о ценообразовании также, по мнению экспертов, работать не будет. Единственное, для чего можно использовать принятые изменения, — это закупки через национальные и федеральные библиотеки зарубежных баз данных по проекту «Национальная подписка», что успешно реализует ГПНТБ России.

Однако в последнее время участились необоснованные требования контрактных служб использовать при закупке зарубежных баз данных только п. 44 и 45 ст. 93 ФЗ-44 как специально принятые для этих видов закупок. На самом деле такие претензии незаконны. Для закупки зарубежных баз данных можно использовать все возможности, предоставленные ФЗ-44: электронный аукцион, котировки, закупки у единственного поставщика по п. 4 ст. 93 (до 100 тыс. рублей); по п. 5 (до 400 тыс. рублей); по п. 14 — по исключительным правам. Статьи 25 и 26 можно использовать для проведения централизованных закупок через крупные библиотеки.

Что же реально дают принятые изменения в комплектовании зарубежных баз данных?

Александр КУЗНЕЦОВ, исполнительный директор НЭИКОН

Первоначальная идея принятия данных поправок была понятной: сделать так, чтобы библиотеки, НИИ, университеты могли выписывать электронные ресурсы без использования ФЗ-44. Вполне логично, что если мне нужен журнал «Nature», то нет необходимости объявлять конкурс между другими журналами.

Сегодня ФЗ-44 предоставляет пользователям возможность выписывать ресурсы у издателей, которые перечислены в данном перечне, без подтверждения того, что они являются единственными поставщиками. Однако получить такое письмо от производителя — минутное дело. Нужно ли было ждать таких изменений, чтобы теперь работать по списку?

Пункт 45 говорит о том, что национальные и федеральные библиотеки имеют возможность подписывать другие библиотеки на упомянутые ресурсы. Безусловно, это представляет определённый интерес, только кто разрешит библиотекам это делать? Для этого нужно подписать сублицензионный договор, стать агентом, получить неэксклюзивное право на дистрибуцию, создать специальный отдел. Библиотека могла бы с этой работой справиться, если бы у неё появилось такое желание. Но когда внесли процедуру подсчёта цены, стало понятным, что никакая библиотека и вообще любая структура этим заниматься не будет, потому что добавили 5% от курса ЦБ. Поясню: вы покупаете валюту не по курсу ЦБ, не участвуете в торгах казначейства. Вы покупаете её у банка. Но даже у Сбербанка курс всегда выше. Разумеется, если вы умеете играть на бирже, то можете поймать момент, когда курс будет чуть ниже, но представить себе, что библиотека будет вести успешные операции на валютном рынке, тем более в нашей стране, невозможно. Нестабильность, присущая отечественному валютному рынку, — это чистый убыток.

Что касается непосредственно перечня, то он сформирован следующим образом. Собрали все ресурсы, на которые кто-либо подписывался в Российской Федерации. Список неполный, но неплохой. Далее следует обращение к ст. 13 ФЗ-149, где говорится о том, что оператор — это собственник технических средств. Однако владельцы контента — это издатели, и в этом их суть, а оператором может быть любая компания.

Галина ЕВСТИГНЕЕВА, заместитель генерального директора ГПНТБ России

Проект национальной подписки мы осуществляем с 2014 г. Насколько помогает новый закон, сказать сложно. Никакой разницы в подписке, скажем, на базу данных Scopus в 2014 г. и в 2016-м мы не ощутили. Мы точно так же запросили у издательства Elsevier то самое письмо, провели серию переговоров, заключили лицензионное соглашение и перевели деньги. Хотя в 2014 г. за проведение финансовых операций отвечал НЭИКОН, мы перечисляли целевые средства под эти закупки Минобрнауки России, а все валютные операции совершались консорциумом. Начиная с 2015 г. мы работаем с валютой сами. Естественно, для бюджетной организации это более сложная и длительная процедура. Требуется ряд дополнительных документов, от которых коммерческие структуры освобождены. Пока справляемся, замечаний не поступало. А если говорить принципиально, то ни затруднений, ни облегчения в связи с введением этих пунктов в ФЗ-44 мы не почувствовали.

Ольга ТИМОФЕЕВА, коммерческий директор компании «Мир Периодики»

В целом считаю принятие поправок положительным сдвигом, хотя бы потому, что специфика библиотечного комплектования, в частности подписки на электронные ресурсы, получила должное внимание. Это означает признание за данным видом закупок определённых особенностей. Другое дело, как исполняется закон. ФЗ-44 даёт библиотекам право подписываться на ресурсы без проведения аукционов. Далее выходит распоряжение № 1637-р, которое утверждает перечень операторов баз данных и ссылается на ч. 2 ст. 13 ФЗ-149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», где даётся определение понятия оператора информационной системы. При этом в ст. 13 ФЗ-149 не содержится упоминания, что имеются в виду иностранные базы данных, она рассчитана на отечественные информационные системы. Пункт 21 говорит о том, что технические средства информационных систем, применяемые государственными организациями, размещаются на территории Российской Федерации. Пункт 7 ст. 13 возлагает проверку соблюдения этого требования на Правительство РФ. В таком случае к провайдеру (оператору) может прийти полиция и сказать, что он не разместил базу иностранного издателя на территории России, а это незаконно.

Согласна с коллегами, что в практической части изменится немного. Полтора года назад мы проанализировали, сколько иностранных ресурсов востребовано в России. Мы насчитали 400 издательств. Они не все имеют электронные издания, но в целом по миру 2/3 издательств их выпускают: в виде либо баз данных, либо электронных версий печатных журналов. Сложно понять, кому стало лучше: тем издательствам, которые попали в этот список, или тем, кого там нет. 20 компаний, включённых в перечень, подпадают под юрисдикцию нашей страны и вынуждены исполнять российские законы: ФЗ-44, ФЗ-149 — и размещать ресурсы на территории России. А хотят ли этого иностранные издательства в таком объёме ответственности? Они привыкли выполнять законы своих стран, в соответствии с которыми выдают лицензионные соглашения. У нас были случаи, когда библиотеки не хотели подписывать такие лицензии. Но соглашаться с ними надо, иначе издательство не предоставит свои ресурсы. Возможно, включение в российскую юрисдикцию не приведёт к серьёзным последствиям. Тем не менее нужно осторожно относиться к мнению иностранных коллег. Если они не захотят с нами работать, никакие российские законы не смогут их заставить это делать. Например, среди них бытует представление о том, что в России закупается так мало электронных ресурсов, потому что у нас массовое пиратство. Не очень приятно такое слышать, но и опровергнуть это мы тоже не можем.

По поводу не включённых в список издателей. НИУ ВШЭ выписывает много электронных ресурсов, в том числе редких, которые есть только в стране производителя. Для таких вузов ничего не изменилось. Количество аукционов, которые они вынуждены проводить, уменьшится, но ненамного. Хотя, с другой стороны, непонятно, почему эти компании не могут быть признаны единственными поставщиками.

Трудность работы с иностранными издателями наши законы не всегда учитывают. В частности, это касается изменения периодичности изданий. Скажем, издательство планировало выпустить 50 номеров журнала, а выпустило 48. Что это: невыполнение госконтракта, изменение его условий или форс-мажор? Если издательство в течение года прекращает выпуск какого-либо журнала, оно обязано и готово вернуть деньги, н наше законодательство этого не позволяет. Вопросов много, поэтому, возможно, по линии РБА целесообразно проводить специальные семинары для библиотек.

Елена МИХАЙЛОВСКАЯ, исполнительный директор «КОНЭК»

Опыт работы с университетами показывает, что каждый юрист трактует законы по-своему. В сложных финансовых условиях вузы закупают ресурсы напрямую у издательств. Агентам это невыгодно, однако мы понимаем вузы: это определённая экономия. Но одно дело, когда НИУ ВШЭ платит напрямую в Elsevier 300 тыс. евро, и совсем другое, когда университет покупает Kenbook Oxford University Press, который стоит 1,5 тыс. долларов. Стоит ли такая экономия огромной работы с договорами, лицензиями, оплатой, конвертацией, таможней? Это как раз те услуги, которые оказывают агенты.

Неопределённость формулировок вводит в замешательство. Оператор как владелец технических средств весьма неоднозначная позиция. Технические средства могут быть созданы кем угодно, даже библиотекой. Кого тогда считать оператором? Издательства — владельцы контента. Они, конечно, разрабатывают и технические сервисы, но библиотеки покупают прежде всего контент.

Некоторые библиотеки понимают ситуацию так. Есть перечень, а вне его ничего нельзя. Но ведь по п. 5 ст. 93 ФЗ-44 мы тоже можем покупать ресурсы.

Ирина ЭЙДЕМИЛЛЕР

Действительно, в РБА участились запросы от университетов, которым юридические службы не разрешают закупку по п. 5 ст. 93, потому что введены эти новые статьи. Думаю, следует дать комментарий от РБА о том, что все возможности сохранились.

Елена КОЧУКОВА, заместитель директора БЕН РАН

В связи со сложным финансовым положением основные зарубежные базы данных мы получаем через ГПНТБ России. Самостоятельно в этом году не купили ничего. Но если будет возможность покупать ресурсы у единственного поставщика, как мы делали раньше, по этой схеме и станем работать. Следует отметить, что мы всегда привлекали посредников, с тем чтобы не решать несвойственные библиотеке задачи: обмен валюты, установление отношений с зарубежными компаниями и т.п. Если при наличии финансирования всё это можно будет обойти, мы будем работать по привычным моделям: это удобно, да и сервисы поставщиков известны. Компании всегда предоставляют статистику в удобном формате. Пока опасений для библиотек я не вижу.

Александр КУЗНЕЦОВ

Мы говорим только о поправках к ФЗ-44, а вообще рынок ресурсов в России имеет серьёзную историю, и это только небольшой нюанс, на котором мы сегодня сконцентрировались. Основным положительным моментом для страны является то, что Минобрнауки России, по сути, обеспечивает информационное сопровождение образования и науки. С точки зрения агентств, помехой для их бизнеса является то, что министерство выделило 2 млрд рублей на эту деятельность, считая её важной. Это изменило весь рынок электронных ресурсов. 400 востребованных баз данных очень мало. В то же время основной интерес страны: военная наука, физика, химия, материаловедение, биология — сконцентрирован в мировых электронных ресурсах.

Вклад министерства значителен, в том числе и потому, что РФФИ редуцировал программу, которую вёл с 1997 г., РАН теперь ничего не платит. Но основные риски в другом. Следующей поправкой отменят льготу на налог на Google, а ведь все воспринимают п. 44 и 45 как нечто имеющее отношение к НДС. Так, одну из возможностей не платить НДС с 1 января закроют, и это тоже тема для обсуждения. В поправках чётко оговорено, что услуги оказываются на территории Российской Федерации, в то время как некоторые издатели уходили от налога, заявляя, что услуга оказывается на сервере издателя. Теперь этого не будет. По нашей оценке, максимум 10% организаций, заинтересованных в подписке, имеют сильных юристов, которые могут сформулировать и отстоять свою позицию. К числу этих компаний не относятся университеты и научные библиотеки: не тот профиль. Надо сказать, что данные поправки инициированы не Минобрнауки России, они пришли от Минкультуры России, которое не платит за коллективную подписку с 2008 г. И, вообще, законодательство о закупках разрушило основную идею консорциумов — собрать средства библиотек и обеспечить им хорошие скидки. Теперь каждый играет сам за себя. Эту проблему следует решать на уровне Правительства РФ.

Ирина ЭЙДЕМИЛЛЕР

Очевидно, что пользы от принятия этих нововведений немного. В этих подзаконных актах перепутаны понятия владельцев ресурсов и операторов. Необходимы разъяснения от РБА о том, что для закупки зарубежных баз данных можно использовать все возможности ФЗ-44: электронный аукцион, котировки, закупки у единственного поставщика, а также централизованные закупки через крупные библиотеки.

Открытым остаётся вопрос о том, можно ли внести соответствующие поправки в п. 44 и 45, с тем чтобы они действительно облегчили закупку зарубежных баз данных для библиотек и образовательных учреждений. Во всяком случае, в планах РБА инициировать подобное обращение в Минэкономразвития России.

Опубликовано в номере ноябрь 2016