Традиционно в рамках Московской международной книжной выставки-ярмарки журнал «Университетская КНИГА» организует мероприятия «Школы комплектатора», на которых обсуждаются наиболее актуальные темы, связанные с комплектованием фондов библиотек, подводятся итоги полугодия, разъясняются наиболее острые вопросы правоприменения законов, регулирующих процедуры закупок. Не стала исключением и нынешняя площадка ММКВЯ. Мероприятие прошло в расширенном формате с привлечением экспертов Минэкономразвития России, Федеральной антимонопольной службы России, электронной площадки «Сбербанк-АСТ», представителей РБА, МГБЦ, ведущих книготорговых компаний, библиотечного сообщества[1].

1. Семинар был проведён при поддержке ФАПМК. Журнал «Университетская КНИГА» благодарит за содействие в организации мероприятия компании: ИГ «ГРАНД-ФАИР», ЦКБ «БИБКОМ», НИЦ «ИНФРА-М», ГК «Омега-Л», издательство «ЭКСМО», НФ «Пушкинская библиотека», компанию «ХИТ-книга», журнал «Современная библиотека».

В данном материале мы привели краткую выдержку по обсуждаемым вопросам. Полная видеозапись семинара и презентации участников представлены на сайтах: www.unkniga.ru и www.aselibrary.ru.

ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ. ОТРАСЛЕВЫЕ ОСОБЕННОСТИ

Ирина ЭЙДЕМИЛЛЕР, заведующая научно-исследовательским отделом библиотечных фондов РНБ, секретарь Секции по формированию библиотечных фондов РБА Специфика книжного рынка по сравнению с другими отраслевыми рынками заключается в огромном ассортиментном предложении. Ни один отраслевой рынок не имеет такого количества наименований продукции. Пожалуй, его можно сравнить только с рынком лекарственных средств, на котором представлены порядка 50 тыс. наименований, при этом закупки на этом рынке регулируются отдельным постановлением Правительства РФ, а часть, касающихся его положений, непосредственно внесена в текст ФЗ-44.

В России каждый год издаются более 120 тыс. новых названий книг и брошюр. Фактически период текущего комплектования составляет три года, соответственно комплектатор отбирает новинки для библиотечных фондов из ассортимента более 350 тыс. названий только отечественных книг. Кроме того, библиотеки комплектуют и отечественные книги прошлых лет выпуска, а также иностранные книги и периодические издания, электронные ресурсы и базы данных, которые могут включать до нескольких миллионов названий.

Особенность книжного рынка заключается и в том, что книга является товаром особого рода. Если заказчику необходимо приобрести стандартную продукцию, например кирпичи, то он выбирает из пяти сортов и предполагает закупить тонну кирпича с определёнными свойствами. Если комплектуются библиотечные фонды, то книги выбираются из 350 тыс. названий, а закупается тысяча разных наименований книг в одном-двух экземплярах по разной цене. При этом каждое из тысячи названий важно для качества библиотечного фонда.

В условиях рыночной экономики планы издательств являются коммерческой тайной, более того, эти планы нередко меняются. У заказчиков нет возможности узнать, что выйдет в том или ином издательстве и по какой цене. Детальное долгосрочное планирование (на три года) в этой сфере по объективным причинам не будет соответствовать действительности. Невозможно дать обоснованный и объективный прогноз количества и объёмов закупок (тыс. рублей), так как нет ни информации, ни товаров, ни цен.

Для целей оперативного (и отражающего реальные потребности читателей библиотек) комплектования библиотеки могут составлять лишь краткосрочные планы-графики и планы закупок в более общем виде – без требования детализации по формам, видам, цене, только для определения общих потребностей и бюджетов.

Существенные трудности вызывают обоснование и расчёт начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). Приоритетным методом для обоснования НМЦК является метод сопоставимых рыночных цен (исследования рынка). Согласно рекомендациям, требуется направить запросы о предоставлении ценовой информации не менее чем пяти поставщикам.

На книжном рынке ассортимент издательств и книготорговых фирм индивидуален и является их конкурентным преимуществом. Поэтому найти предложения одного и того же ассортимента у пяти фирм практически невозможно.

Как уже упоминалось, особенностью комплектования библиотек является закупка большого ассортимента книжной и другой продукции в небольшом количестве экземпляров. Для подготовки реального расчёта НМЦК (средней цены, коэффициента вариации, среднего квадратического отклонения) необходимо провести громоздкую и очень трудоёмкую работу, практически «съедающую» всё время комплектаторов, которое они могли бы потратить на качественный отбор изданий для фонда библиотеки.

Почти половина названий книг (45%) выходят тиражом до 500 экземпляров. Это значит, что пока закупаются книги в соответствии с установленными ФЗ-44 процедурами, наиболее востребованные издания безвозвратно уходят с рынка. В соответствии с ФЗ-44 при выполнении контракта замена по согласованию с заказчиком может быть только до 10%. На практике возможный процент замен по отрасли доходит до 30%.

На рынке работают около 45 тыс. библиотек и около 6 тыс. издательств. В основном это субъекты малого предпринимательства. Наши поставщики несут серьёзные риски. Для того чтобы гарантированно выполнить заказ, они должны заранее его приобрести независимо от результата закупки, предусмотреть деньги для обеспечения заявки, контракта, иметь средства на электронных площадках. Всё это приводит к тому, что реально наши производители (небольшие издательства) не могут участвовать в котировках и электронных аукционах. То есть закон, направленный на поддержку производителей и субъектов малого предпринимательства, на нашем рынке приводит к поддержке посредников и сокращению издательского рынка.

Закупки по ФЗ-44 даже у единственного поставщика по ст. 93 – это довольно длительная процедура. Срок поступления новой книги в библиотеку занимает от трёх месяцев до полугода. Это подрывает авторитет библиотек, их востребованность в обществе.

В условиях ФЗ-94 библиотечному сообществу удалось добиться внесения определённых изменений, позволивших вернуться практически к нормальному комплектованию библиотек. Это введение ст. 55 «Закупки у единственного источника», закупки до 100 тыс. и до 400 тыс. рублей, закупка по исключительным правам у издателя и правообладателя. Но в условиях ФЗ-94 наш очень сложный сегмент закупок, связанный с комплектованием библиотек и огромным ассортиментом, был защищён определёнными кодами в рамках «Номенклатуры одноимённых товаров, работ и услуг». Заказчики чётко знали, что один раз в квартал они могут закупить на сумму до 400 тыс. рублей печатные издания, электронные ресурсы и т.д. В рамках ФЗ-44 эти ограничения сняты. Пункты 4, 5 ч. 1 ст. 93 действуют для всех видов закупок.

Кроме того, библиотеки вузов и других образовательных учреждений, являясь структурными подразделениями юридического лица, не имеют возможности использовать п. 5 ч. 1 ст. 93 – закупки до 400 тыс. рублей.

Существенное значение для отрасли имели изменения, касающиеся комплектования фондов, в частности принятый 4 июня 2014 г. Федеральный закон № 140-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"», который несколько облегчил ситуацию с закупками для библиотек.

Однако на практике органы, регулирующие закупочную деятельность на местах, не разрешают библиотекам использовать п. 4, 5, 13, 14 ч. 1 ст. 93, требуя проводить закупки только методом электронного аукциона. В связи с этим от Минэкономразвития России хотелось бы получить более чёткие разъяснения по этому вопросу, в том числе рекомендации по использованию при закупках в целях комплектования библиотек п. 4. 5, 13, 14 ч. 1 ст. 93 как приоритетных.

При осуществлении закупки у издателей и правообладателей по исключительным правам (п. 14 ч. 1 ст. 93) по-прежнему требуется предоставление расчёта НМЦК и составление «Отчёта о невозможности (нецелесообразности) использования иных способов осуществления закупок, цены контракта и иных существенных его условий». На практике это выглядит довольно странно, так как издателям и правообладателям уже изначально принадлежат исключительные права. Очевидно, что данный пункт требует внесения соответствующих поправок в действующую редакцию закона.

При составлении документации необходима возможность указания ISBN и ISSN (международного стандартного книжного номера, международного стандартного сериального номера) при описании объекта закупок, однозначно идентифицирующего конкретное издание, которое требуется библиотеке, и не ограничивает конкуренцию на рынке, так как эти издания могут быть представлены различными поставщиками. Однако для этого также необходимо дополнительное разъяснение Минэкономразвития России.

НАИБОЛЕЕ АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Проясните возможности участия в подготовке «Библиотеки типовых контрактов, типовых условий контрактов» отраслевых министерств и общественных организаций (например, Российской библиотечной ассоциации).

Светлана ПАКЕР, заместитель начальника отдела анализа и мониторинга Минэкономразвития России

Минэкономразвития проводит мониторинг правоприменения, к нам поступает огромное количество вопросов от заказчиков и поставщиков. На все эти вопросы даются ответы. Регулярно проводятся вебинары, семинары, на сайте министерства представлена информация о них. Налажен диалог с представителями как заказчиков, так и поставщиков. Существует экспертный совет региональных и муниципальных заказчиков, в который могут войти представители библиотечного сообщества. По результатам работы совета проводится анализ, в соответствии с которым Минэкономразвития России готовит поправки в законодательство.

Прогнозируемые поправки по результатам мониторинга II квартала 2014 г. пока не предполагают изменений по книжной отрасли. Это значит, что соответствующих вопросов не поступало. Отраслевая специфика есть не только у библиотек, каждый заказчик специфичен. Поэтому одним законом регулируется закупка и строительных материалов, и книг, и лекарств, и автомобилей. Без участия отрасли регулятор не может узнать о существующих особенностях. Поэтому следует обращаться с письмами и предложениями.

Тем не менее считаю, что по сравнению с некоторыми другими отраслями библиотечная сфера находится в выгодном положении: у вас есть не только п. 4, но и п. 5 ч. 1 ст. 93. Действительно, библиотеки вузов не могут закупать литературу по п. 5 ч. 1 ст. 93, потому что эта квота выделена на юрлицо. Но если есть такая потребность, то нужно её заявить, обосновать, и запрос будет рассмотрен. Минэкономразвития прислушивается к различным инициативам, но мы не можем полностью игнорировать ФЗ-44. Это бюджетные деньги, и есть правила их расходования, обозначенные не только в ФЗ-44, но и в Бюджетном кодексе.

Какую методику расчёта и обоснования НМЦК с учётом специфики книжного рынка могло бы предложить Минэкономразвития?

Светлана ПАКЕР: Хочу обратить внимание на то, что приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» имеет рекомендательный характер. Этот документ не зарегистрирован в Минюсте России и не является обязательным для применения. Есть ряд отраслей, которые очень специфичны, невозможно для всех сделать одинаковый и универсальный расчёт. В приказе даны разъяснения, как можно поступать в том случае, если вам подходят эти варианты. Но что самое главное, – Закон в ч. 12 ст. 22 разрешает применять иные методы. Об этом многие заказчики забывают. Возникает вопрос – какие именно методы? В Законе этого не указано, однако требуется обоснование невозможности применения тех пяти методов, которые содержатся в ч. 1 ст. 22. У вас эти обоснования есть. Вы понимаете, что не можете потребовать пять предложений, это нужно указать и применить иной метод. Не следует забывать о том, что Закон не только ограничивает, но ещё и разрешает что-то делать.

Планируется ли внесение изменений в порядок согласования заключения договоров при закупке у единственного поставщика в случае несостоявшихся закупочных процедур или хотя бы поднятие планки для необходимости такого согласования не менее чем до 15 млн рублей (п. 25 ст. 93)?

Светлана ПАКЕР: Планку мы действительно планируем поднять. Сейчас она существует только при запросе котировок. Не могу сказать точные цифры, но это будет не 15 млн рублей, как это заявлено в вопросе. В планируемых изменениях, которые мы собираемся представить в Государственную Думу РФ, установлено ограничение, для того чтобы все конкурентные способы с определённой НМЦК не согласовывались, если поставщик единственный. Сейчас же ФАС максимально загружена, а суммы не такие, что этим стоит заниматься.

Организация закупки отечественных и особенно иностранных изданий в соответствии ФЗ-44 связана для поставщика с большими финансовыми рисками без гарантии получения положительного результата (необходимо предварительно закупить весь заявленный ассортимент, требуемый библиотеке, поскольку книги быстро уходят с рынка, хранить их на складе, предоставить обеспечение контракта и т.д.). Как сделать закупки для комплектования библиотек технически более простыми и привлекательными для поставщиков, уменьшив их риски?

Светлана ПАКЕР: Если поставщику необходимо предварительно закупить весь заявленный ассортимент, то могу сказать, что предпринимательская деятельность осуществляется на свой страх и риск. Мы здесь больше стоим на защите интересов бюджетной сферы. Конечно, в определённых случаях существует возможность авансирования поставщиков.

Диляра БАШИРОВА, заместитель начальника Управления контроля размещения заказа ФАС России

Когда говорят о нагрузке на поставщиков, обычно имеют в виду три элемента. Первый – обеспечение заявки, которое требуется только по конкурсу и по аукциону. С учётом того, что есть определённые преференции для отрасли при закупке по п. 4, 5, 14, а также возможность провести запрос котировок, в принципе поставщики освобождены от обеспечения заявки на 60%.

Второй элемент – обеспечение исполнения контракта. Размер в данном случае устанавливается заказчиком самостоятельно и в обязательном порядке только в том случае, если закупки проводятся на сумму свыше 500 тыс. рублей. Для единственных поставщиков заказчик вправе не устанавливать обеспечение исполнения контракта.

Третье ограничение – это реестр недобросовестных поставщиков. При этом, если оценить практику контролирующих органов по внесению сведений в этот реестр, то динамика изменилась по сравнению с периодом двух-трёхлетней давности. Сейчас в реестр попадают только те поставщики, которые не намеревались заключать контракт, т.е. мошенники. Поставщики, которые по каким-то техническим причинам не смогли заключить контракт, не рискуют в него попасть.

Если от имени РБА будет направлен запрос, что по нашей информации региональные органы власти не разрешают проводить закупки всеми законными способами, а требуют только проведения электронного аукциона, может ли быть получено официальное разъяснение, что это является нарушением? Дело в том, что органы местного самоуправления привыкли к разъяснениям, уточнениям федеральных органов о том, что они могут применять эти процедуры, исключения, которые не будут негативно влиять на рынок.

Светлана ПАКЕР: Федеральная власть утвердила закон, который разрешает разные виды закупок и действует на всей территории РФ, но на местном уровне возможны свои ограничения. Например, в Санкт-Петербурге они введены не на основании закона, а чисто технически, автоматизированной системой размещения госзаказа, которая не разрешает регистрировать закупки по п. 5. Эти проблемы должны решаться в процессе коммуникации с региональной властью.

Думаю, что вам стоит с обоснованием специфики своего предмета обратиться в Минэкономразвития России с запросом о возможности применения п. 4 и 5 ч. 1 ст. 93, чтобы получить разъяснение лично для себя и предъявить при случае в контрольный орган, а также указать, что такое право у вас есть. Мы обязаны отвечать на обращения общественных объединений, граждан, юридических лиц.

Борис КУПРИЯНОВ, заместитель директора Московского городского библиотечного центра

Когда вы говорите, что работаете в интересах бюджетных организаций, то это не так. В интересах бюджетных библиотек – максимальное наполнение фондов при минимальной цене. Небольшим издательствам, которые выпускают несколько книг в год, бессмысленно участвовать в аукционах, получать ЭЦП. Чтобы библиотекам купить их книги, они должны пойти к посредникам, которые покупают книги у издательств, а потом продают библиотекам по более высокой цене. Таким образом, закон действует в интересах ограниченного количества посредников, которые работают с библиотеками по всей России.

Самая главная проблема, о которой мы не говорим: в советское время был норматив. Книга после выхода из печати через 10 дней попадала в библиотеки. Сегодня этот срок увеличился до полугода. А человек приходит в библиотеку за книгой прямо сейчас, когда  книга вышла. Это убивает отрасль, культуру и функции библиотек. Фактически можно закрыть все библиотеки. Для небольших библиотек применение ФЗ-44 – это самая главная опасность.

Светлана ПАКЕР: Речь шла о поддержке бюджета, а не бюджетных учреждений. Есть такая форма закупки, как единственный поставщик. Если вы закупаете издания у маленьких издательств, которые не участвуют в госзакупках, то используйте ст. 93. Что касается обеспечения контракта и заявки, не нужно устанавливать максимум, заказчик может сам определить размер. По запросу котировок вообще не нужно устанавливать обеспечение, тогда не будет финансовых потерь.

В условиях ст. 55 ФЗ-94 комплектование было защищено определёнными кодами в рамках «Номенклатуры одноимённых товаров, работ и услуг». Один раз в квартал заказчики могли закупить на сумму до 400 тыс. рублей печатные издания, электронные ресурсы и т.д. В рамках ФЗ-44 эти ограничения сняты. Пункты 4, 5 ч. 1 ст. 93 действуют для всех видов закупок. Они не работают для нас с должной эффективностью.

Светлана ПАКЕР: Это вопрос вашей внутренней хозяйственной деятельности, как вы распределите эти денежные средства. Для капремонта в связи с тем, что поставщиков много, а специфики нет, вы проводите запрос котировок или электронный аукцион. А то, что действительно специфично, вы закупаете способом до 400 тыс. рублей.

Кроме того, на то, что действительно «горит», в ФЗ-44 есть понятие «авария». Там, где фигурируют капремонт, ремонт фасада, – это всё плановые закупки. Вы можете их осуществлять на конкурентном рынке, на котором нет никакой специфики. Ещё раз повторю, это вопрос внутреннего регулирования, который нужно отработать и только потом выводить на уровень законодательства.

Возможны ли в процессе поставки замены на товары лучшего качества (в нашем случае переиздания)?

Светлана ПАКЕР: Следует помнить, что в законодательстве есть отдельный пункт, по которому можно увеличить или уменьшить количество товара на 10%, а есть пункт, по которому можно договориться с поставщиком об улучшении качества, там нет ограничений по долям. Номенклатура может меняться в сторону улучшения, поставщики могут поставить лучший товар с течением времени. Хотелось бы обратить внимание на ч. 7 ст. 95, которая говорит, что есть право по соглашению с заказчиком, если он признает технические, потребительские свойства книги улучшенными, принять улучшенный товар. При этом вопросы того, чем подтверждается изменение качества, относятся к ответственности заказчика.

Сегодня наблюдается такая практика: при широкой номенклатуре товара заказчику при изучении технического задания невозможно идентифицировать наличие 1–3 тыс. экземпляров на рынке. Это выясняется при исполнении контракта, и тогда возникают недопоставки. У заказчика есть право привлекать поставщиков к ответственности, так как недопоставка является нарушением условия контракта. Насколько это корректно?

Светлана ПАКЕР: Если вы не поставили товар заказчику, то он не только вправе, но и обязан применить штрафы, пени, неустойки. За каждым заказчиком следит орган надзора и контроля, который в самом лучшем случае скажет, что это недополучение бюджета, и в зависимости от размера квалифицирует это как разные виды ответственности. Он при определённых ситуациях может внести поставщика в реестр недобросовестных и применить меры гражданско-правовой ответственности.

Однако если отношения таковы, что заказчик понимает: поставщик не мог по объективным причинам исполнить контракт, то можно просить у него расторжения в какой-либо части, это не противоречит ФЗ-44 и находится в рамках ГК РФ.

Нужно просто написать, что в этой части контракт расторгнут по соглашению сторон.

Каким образом планируется расширить возможности бюджетных учреждений по ФЗ-223?

Светлана ПАКЕР: Они расширены предельно. ФЗ-223 разрешает бюджетным учреждениям расходовать внебюджетные средства так, как они этого хотят в соответствии с положением, которое утверждает учредитель. Вопрос в том, какое положение утверждено.

Какие есть возможности использования библиотеками закрытых способов определения поставщиков?

Светлана ПАКЕР: То, что указано в п. 3 ч. 2 ст. 84, относится только к оказанию услуг по страхованию, транспортировке редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение, принимаемых заказчиками от физических или юридических лиц во временное владение и пользование, либо передаваемых во временное пользование, в том числе в связи с проведением выставок на территории Российской Федерации и (или) территориях иностранных государств.

То есть применение этой статьи по отношению к библиотекам имеет достаточно ограниченное значение.

Когда появится каталог товаров, работ и услуг?

Светлана ПАКЕР: На разработку каталогов будет объявлен конкурс Минэкономразвития. Не могу пока ответить на вопрос, как будет выглядеть каталог. Предлагаю в этой связи вам описать свою специфику, чтобы в итоге не увидеть то, что вас совсем не устроит.

Июньские изменения в законе дали библиотекам возможность не делать обоснование цены контракта при закупках на 100 тыс. и 400 тыс. рублей. Но контрактная служба продолжать требовать делать расчёты, так как «они всё равно должны быть». Мы были бы рады купить на ярмарке региональные издания, но не можем этого сделать ни по чеку, ни по счёту, поскольку вынуждены делать обоснования.

Светлана ПАКЕР: Ваша ситуация свидетельствует о том, что контрактная служба хочет подстраховаться со всех сторон. Должностные лица, которые в ней работают, несут ответственность за ряд действий. Формально обоснование и расчёт цены не требуются, однако с точки зрения контрактной службы, а не только ФЗ-44 это расходы, которые должны быть эффективными и подвергаться мониторингу. Однако это не запрещает вам купить что-то по чеку. В любом случае обоснование цены вам нужно сделать, но не самое жёсткое, по ст. 22, а чтобы контрактная служба понимала, что вы приобрели товар не по максимально высокой цене.

Когда происходит исполнение контракта, мы делаем акт приёма-передачи. Но при этом ещё работает приёмочная комиссия. Не является ли это дублированием функций?

Светлана ПАКЕР: Что касается приёмочной комиссии, то это может быть даже один человек. Акт приёмки, вообще говоря, и подписывается приёмочной комиссией, а не делаются два акта. Но если в вашем внутреннем регламенте написано, что должны быть два акта, то вам придётся следовать правилам, принятым в вашей организации.

ИТОГИ

По некоторым вопросам, в частности в отношении указания ISBN и ISSN в техническом задании, мнения представителей Минэкономразвития и ФАС разошлись, а состоявшийся разговор продемонстрировал очевидную необходимость налаживания прямого взаимодействия регулятора, контролирующих ведомств и отраслевого сообщества. На данный момент РБА подготовила обращение в Минэкономразвития России с предложениями по внесению изменений в действующий закон, в том числе:

·         в п. 14 ч. 1 ст. 93, аналогично изменениям, внесённым в п. 4, 5 ч. 1 ст. 93 ФЗ-140;

·         обоснование увеличения процента возможных замен по названиям при выполнении контракта (п. 1б ч. 1 ст. 95), учитывая колоссальный ассортимент рынка;

·         обоснование возможности указания ISBN и ISSN, которые однозначно идентифицируют конкретное издание при описании объекта закупок;

·         обоснование возможности библиотек – структурных подразделений использовать п. 5 ч.1 ст. 93 – закупки до 400 тыс. рублей.

Кроме того, предполагается:

·         получить соответствующие разъяснения органам руководства региональными закупками по приоритетному использованию п. 4, 5, 13, 14 ч. 1 ст. 93 при закупках в целях текущего комплектования библиотек;

·         предусмотреть возможность участия РБА в подготовке типовых контрактов для осуществления закупок в целях текущего комплектования библиотек;

·         подготовить с участием РБА постановление Правительства РФ (разъяснения Минэкономразвития России) «О порядке осуществления закупок в целях текущего комплектования библиотек».

Существует вероятность того, что по итогам обсуждения обращения может быть собран экспертный совет Минэкономразвития России, который позволит внести предлагаемые изменения в ФЗ-44.

Опубликовано в номере октябрь 2014