Конгресс РБА — хорошая площадка для обсуждения принятых законодательных инициатив и оценки эффективности их исполнения, однако в последние годы складывается ощущение дежавю. Приоритетные для отрасли документы находятся в стадии бесконечного согласования и обновления. Это касается федерального законодательства о культуре, об обязательном экземпляре документов, о библиотечном деле.

Однако на библиотечном нормативно-правовом ландшафте появился новый документ, требующий как минимум серьёзного изучения и правовой оценки отраслевых экспертов. Речь идёт о законопроекте № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», основанном на системе управления рисками.

Автор Евгения ГУСЕВА, советник дирекции Российской государственной библиотеки

В конце 2017 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект, подготовленный Минэкономразвития России в целях повышения результативности и эффективности осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также снижения избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций. Следует отметить, что в нашей стране 50 федеральных органов исполнительной власти осуществляют 160 видов государственного контроля (надзора). На региональном уровне производятся 44 вида государственного контроля (надзора) и 11 видов муниципального контроля. В результате утверждения этого законопроекта будут отменены или изменены 62 нормативно-правовых акта, однако Федерального закона № 78-ФЗ «О библиотечном деле» среди них нет.

Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» был подготовлен в соответствии с Поручением Президента РФ от 30 декабря 2015 г. № р-2724, поручениями Правительства РФ от 3 февраля 2016 г. № ДМ-ПЗ6-496 (п. 2), от 6 июня 2016 г. № ДМ-П13-3393 (п. 6), от 8 июня 2016 г. № СП-П36-3381 (п. 2 и 3), от 15 сентября 2016 г. № СП-П36-5527 и от 1 апреля 2016 г. № 559-р (п. 6).

Документ определяет правовые и организационные основы и общие принципы системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации, осуществляемого органами исполнительной власти и органами местного само управления, защиты прав граждан и организаций при осуществлении такого контроля. Также законопроект устанавливает перечень основных понятий и иерархию нормативных правовых актов, регулирующих проведение государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Предусмотрена обязательность принятия положений о каждом виде государственного и муниципального контроля, для которых будут утверждаться административные регламенты, определяющие процедуры их проведения.

Законопроектом определяются органы государственного и муниципального контроля, которыми могут быть не только федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, но и Банк России (в соответствующих отраслях), а также — что уже вызвало определённую озабоченность представителей сферы культуры — публично-правовые компании и государственные корпорации, государственные внебюджетные фонды, а кроме того, государственные учреждения в отдельных сферах деятельности.

Специальная глава посвящена проверке как наиболее значимому и затратному мероприятию государственного и муниципального контроля. Плановые проверки проводятся, если иное не установлено федеральными законами, на основе ежегодного плана, формирование которого осуществляется во взаимодействии с органами прокуратуры.

Наиболее важной новеллой законопроекта, вызвавшей негативную реакцию экспертов, стало закрепление требования создать систему управления рисками при осуществлении государственного и муниципального контроля. В частности, такую систему предлагается внедрить в деятельность органов государственного и муниципального контроля (надзора), которые станут учитывать степень тяжести негативных последствий, наступающих в результате несоблюдения организациями и гражданами обязательных требований.

Отметим, что подобная система риск-ориентированного подхода уже была введена в действие постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», однако это касалось только пожарного надзора, санитарно-эпидемиологического и надзора в области связи.

В результате оценки рисков объекты контроля (надзора) разделяются на шесть категорий риска (классов опасности). Под риском понимается вероятность наступления в результате несоблюдения гражданами и организациями обязательных требований негативных событий различной степени тяжести.

Практическим результатом введения такой системы управления рисками (несмотря на то что её принципы и механизм формирования в законопроекте прописаны достаточно условно), по мнению разработчиков законопроекта, станет уход от плоской, недифференцированной шкалы проверок всех субъектов раз в три года вне зависимости от их индивидуальных характеристик (размера и экономической значимости организации) или от отраслевых особенностей (угроза ядерного взрыва или нарушение правил хранения архивных документов).

Считается, что оценка риска позволит органам контроля (надзора) сосредоточить усилия и ресурсы на проведении плановых мероприятий там, где нарушение обязательных требований несёт наибольшую угрозу охраняемым законом интересам. Также, по мнению авторов законопроекта, система управления рисками позволит увеличить сроки между проверками и создаст для бизнеса возможность перехода на более низкие категории риска в случае добросовестного поведения и хорошей истории проверок.

Однако то, как эта система может быть применима в сфере культуры, разработчики законопроекта, законодатели и экспертное сообщество на данный момент представляют совершенно по-разному. При этом законодатели и эксперты практически единодушно сходятся во мнении, что в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, сохранения культурных ценностей, включённых в состав национального библиотечного фонда, Музейного и Архивного фондов Российской Федерации, а также предотвращения незаконного ввоза и вывоза культурных ценностей определить категорию риска затруднительно или практически невозможно, так как в области культуры даже незначительное нарушение обязательных требований может привести к невосполнимой утрате объекта культурного наследия или культурной ценности.

Поэтому после принятия данного законопроекта в первом чтении, что произошло 20 февраля 2018 г., в постановлении Государственной Думы по итогам обсуждения было особо отмечено, что необходимо:

· дополнительно проработать вопрос установления особенностей нормативно-правового регулирования отношений по организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в сферах государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, сохранения культурных ценностей, включённых в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда, предотвращения незаконных вывоза и ввоза культурных ценностей и незаконной передачи права собственности на них, в частности;

· уточнить положения указанного законопроекта в части возможности применения в указанных сферах предлагаемого механизма отнесения объектов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля к категории риска (классу опасности);

· проработать положения законопроекта в части определения органов государственного контроля (надзора) в сфере охраны объектов культурного наследия в соответствии с положениями ст. 11 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Проект затрагивает множество отраслей хозяйственной деятельности и может оказать существенное влияние на библиотечную деятельность. В настоящее время идёт проработка замечаний при подготовке к рассмотрению этого законопроекта во втором чтении, которые в том числе подготовлены рабочей группой при Комитете по культуре Государственной Думы.

Опубликовано в номере июль-август 2018