Как уже стало традицией, Правительство к концу года готовит какие-нибудь новогодние сюрпризы. Вот и в завершении 2011 г. чиновники «порадовали» комплектаторов и специалистов, отвечающих за формирование библиотечных фондов, двумя долгожданными новостями.

Причём, как водится, одна новость хорошая, зато вторая… Начнём с хорошей.

Новость первая

8 декабря 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 07.12.2011 № 418-ФЗ «О внесении изменений в статьи 311 и 55 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"». Текст закона опубликован в «Российской газете» – Федеральный выпуск № 5654 от 9 декабря 2011 г. С ним можно также познакомиться на сайте http://www.rg.ru/2011/12/08/postavki-site-dok.html.

Федеральный закон № 418-ФЗ внёс изменения в ст. 55 94-ФЗ. В частности, относительно ч. 2 ст. 55 указано:

«а) дополнить пунктом 141 следующего содержания: «141) осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд театров, учреждений, осуществляющих концертную деятельность, государственных образовательных учреждений, телерадиовещательных учреждений, цирков, музеев, домов культуры, клубов, библиотек, архивов на сумму, не превышающую четырёхсот тысяч рублей; при этом заказы на поставки одноимённых товаров, выполнение одноимённых работ, оказание одноимённых услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответствии с настоящим пунктом на сумму, не превышающую четырёхсот тысяч рублей. По итогам размещения таких заказов могут быть заключены контракты, а также иные гражданскоправовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации»;

Таким образом, с 8 декабря 2011 г. библиотеки получили право приобретать без конкурсных процедур по счетам на сумму до 400 тыс. рублей в квартал одноимённые товары в соответствии с кодами действующей «Номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков»¹. Соответственно, по каждому коду в год это составляет 1 млн 600 тыс. рублей.

Напомним, что библиотеками могут быть использованы следующие коды Номенклатуры (см. таблицу).

Таким образом, библиотека может, например, купить один раз в квартал без конкурсных процедур по счетам до 400 тыс. рублей и в год до 1 млн 600 тыс. рублей книги, периодику (группа 41), электронные издания на CD, DVD (группа 43), приобрести онлайн доступ к электронным ресурсам (группа 219) и т.д.

Внесённые изменения, несомненно, ослабят удушающий гнёт 94-ФЗ и позволят несколько выправить ситуацию с текущим комплектованием библиотек, прежде всего, имеющих небольшие бюджеты на комплектование. Таких библиотек в России – подавляющее большинство. Кроме того, малый и средний бизнес в сфере книгоиздания и книгораспространения также вздохнёт свободнее и сможет более уверенно принимать участие в пополнении фондов библиотек страны.

Вместе с тем, учитывая практику взаимоотношений с чиновниками и юристами «на местах», обращаем внимание (что бы вам ни доказывали местные власти!), что указанные изменения закона не коснулись других пунктов (они перечислены на пяти с половиной страницах закона), главы 6 «Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и особенности размещения заказа в соответствии с решением Правительства Российской Федерации» и ст. 55 «Случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)». В том числе, без изменений остались (и действуют) касающиеся размещения заказов у единственного поставщика п. 3 и 19 ч. 2 ст. 55.

Таким образом, неправомерно объединять «в один способ закупки» приобретение изданий и электронных ресурсов один раз в квартал по каждому коду действующей Номенклатуры на сумму не более 400 тыс. рублей и другой вид закупок, а именно приобретение (без каких-либо ограничений по суммам и срокам) редких и ценных изданий, рукописей и архивных документов, а также закупку по исключительным правам.

Говоря о будущем, отметим, что в сфере госзакупок вновь грядут перемены. Это уже третья реформа системы госзакупок за последние 15 лет. Будет ли эта система «умнее» нынешней, избежит ли она выхолащивания при согласовании законопроекта в различных инстанциях, будет ли свободна от тех «граблей», на которые общество наступило сначала в 1997, а затем в 2005 гг.? Эти вопросы обсуждались 14 декабря 2011 г. в Высшей школе экономики на Общероссийской конференции «Проект закона «О федеральной контрактной системе». Реформа госзакупок III», организованной Институтом по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд им. А.Б. Соловьёва ВШЭ. Что говорят эксперты?

И. Кузнецова, директор Института им. А.Б. Соловьёва², справедливо отмечает: «Исходя из общепризнанной необходимости регламентации всего закупочного цикла, главная дилемма одна: будет или не будет у заказчика право выбирать и принимать решения о способах размещения заказа, о требованиях к продукции, поставщику, критериям выбора победителя, условиям контракта. Эта «развилка» может привести к двум главным сценариям развития событий в госзакупках.

Сценарий первый – инерционный. Заказчику доверять нельзя, он казнокрад и разгильдяй. Следовательно, закон о закупках должен отвести ему роль марионетки и детально регламентировать для него процедуры, от которых шаг в сторону – «расстрел» (штраф, превышающий зарплату минимум в 2 раза, дисквалификация и прочие наказания). Ничего не напоминает? Да, это и есть 94-ФЗ в чистом виде, дополненный процедурами по планированию закупок и исполнению контракта и новыми «страшилками» в Кодексе об административных правонарушениях. Последствия такого сценария можно предсказать уже сейчас. Для тех заказчиков, которые являются «предметом» развилки и боятся действующего законодательства, будут обеспечены «чистые руки» («Я ничего не делал, я выполнял закон») и отсутствие требуемого результата закупки. А для заказчиков, которые не боятся, – «разгул коррупции», публичные скандалы, посадки, стенания прессы. Для страны: потеря качества поставок, стагнация в экономике, рост лоббирования исключений из закона, снижение конкуренции, снижение экономии, сговор поставщиков, тупость заказчиков (из-за вымывания профессионалов, которым в данной области делать больше нечего, разгул «контроля»).

Сценарий второй – революционный. Тут подразумевается, что заказчик априори добропорядочный профессионал, заботится о стране и знает, что ей надо и как этого достичь. Следовательно, закон о закупках должен дать ему право самому выбирать и принимать решения, без законодательных ограничителей. Государство берёт на себя функцию мудрого учителя и пишет заказчику методические указания, как лучше закупать. И это тоже нам что-то напоминает: например, Указ № 305 Президента РФ от 1997 г., который являлся калькой с типового закона ЮНСИТРАЛ, и сегодняшний обновлённый ЮНСИТРАЛ, который принят этим летом. Последствия также предсказуемы. Для заказчиков – счастье, выбирай, какие хочешь критерии, потом выполняй процедуры – закон позволяет, быстрый рост профессионализма, расцвет закупочной деятельности во всём её многообразии. Для страны – повышение качества поставок, стохастическое развитие экономики, снижение конкуренции, снижение экономии, рост коррупции, разгул «контроля», публичные скандалы, посадки, стенания прессы…

Как видно, и в том и в другом варианте стране будет не сильно хорошо. Отрицательный опыт накоплен достаточно большой, да и зачем второй раз входить в одну и ту же воду?».

Вместе с тем, получив одобрение свыше, Минэкономразвития уже начало адаптировать систему госзаказа к Федеральной контрактной системе (ФКС). Несмотря на то, что сам проект закона ещё лежит на рассмотрении в Правительстве, в ближайшее время министерство выпустит приказ об обязательной публикации планов-графиков закупок для всех ведомств. Успеть определиться с планами ведомства должны до 1 апреля 2012 г. «Несмотря на то, что законопроект о ФКС ещё не принят, мало кто в Правительстве сомневается в том, что это произойдёт. Возможно, некоторые детали будут доработаны, но в целом решено идти по направлению к ФКС. Заказчики уже сейчас начнут адаптироваться к требованиям ФКС, и вступление закона о ФКС в силу (которое, как мы рассчитываем, произойдёт 1 января 2013 г.) не приведёт к сбоям в работе заказчиков», – пояснила директор департамента развития ФКС Минэкономразвития Ольга Анчишкина.³ 22 декабря 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев в своём ежегодном послании Федеральному собранию заявил: «В первой половине следующего года взамен всеми любимого 94-го закона надо принять федеральный закон, предусматривающий создание федеральной контрактной системы. Новые процедуры государственных и муниципальных закупок должны обеспечить высокое качество исполнения государственного заказа и препятствовать формированию монопольно высоких цен и многомиллиардных коррупционных схем.»⁴

Таким образом, в ближайшее время в сфере госзаказа следует ждать очередных перемен.

Новость вторая

Не менее значимая новость финала 2011 г. – об учёте и списании библиотечного фонда, а также его пополнении через механизмы вторичного перераспределения (книгообмен, безвозмездная передача).

Напомним, что на фоне до сих пор не утверждённой «Инструкции по учёту библиотечного фонда», 22 ноября 2010 г. за подписью Министра культуры России А.А. Авдеева был издан приказ об отмене приказа Министерства культуры РФ от 31.12.2008 № 296 «О списании, продаже или изъятии объектов основных средств, закреплённых на праве оперативного управления за учреждениями, находящимися в ведении Министерства культуры РФ». В соответствии с указанным документом, работа библиотек, в том числе их обменных (обменно-резервных) фондов в части выбытия и передачи литературы, была остановлена. Запрет поставил под удар и такое серьёзное и необходимое большому числу российских и зарубежных библиотек и их читателей направление деятельности, как книгообмен.

Наконец, через год появились приказы Минкультуры РФ от 03.10.2011 № 956 «Об утверждении Перечня документов, необходимых для принятия решения о списании федерального имущества, в том числе недвижимого (включая объекты незавершённого строительства) и особо ценного движимого имущества, закреплённого за подведомственными Минкультуры России организациями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления» и № 957 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 834 "Об особенностях списания федерального имущества"». В связи с указанными документами хочется обратить внимание на три принципиально важных обстоятельства.

Во-первых, данные приказы регулируют порядок списания не только особо ценного движимого имущества (ОЦДИ), но любого имущества, закреплённого за подведомственными организациями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Во-вторых, Постановление Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 834 «Об особенностях списания федерального имущества» содержит «Положение об особенностях списания федерального имущества», в соответствии с которым (естественно, это распространяется и на рассматриваемые далее Приказы Минкультуры РФ № 956 и 957) определяются «особенности списания движимого и недвижимого имущества … за исключением ... документов, включённых в Архивный фонд Российской Федерации и (или) Национальный библиотечный фонд». Как извест- но, «Национальный библиотечный фонд состоит из документов, комплектуемых на основе системы обязательного экземпляра документов, и книжных памятников» (Ст. 16. Национальный библиотечный фонд, п.1 78-ФЗ «О библиотечном деле» в ред. Федерального закона от 27.12.2009 № 370-ФЗ). В библиотеках эти документы включены в основной фонд. Выбытие же изданий из библиотек происходит, прежде всего, из их обменных, обменно-резервных, подсобных фондов, которые по составу (за некоторыми исключениями) не относятся к категории «Национальный библиотечный фонд». Таким образом, получается, что приказы Минкультуры РФ № 956 и 957, с одной стороны, не регулируют списание библиотечных фондов, входящих в состав Национального библиотечного фонда, но при этом, с другой стороны, определяют порядок списания подавляющей части выбывающих изданий (наибольших в количественном отношении и наименее значимых в ценовом), которые не являются частью Национального библиотечного фонда.

В-третьих, приказы Минкультуры РФ № 956 и 957 представляют интерес не только для библиотеквладельцев федерального имущества, но и для всех остальных библиотек-получателей бюджет- ных средств (ведомственных, региональных, муниципальных). Это обусловлено тем, что стратегическая и практическая цель государственных органов управления заключается в стремлении самым тесным и непосредственным образом связать традиционный библиотечный учёт с учётом бухгалтерским (бюджетным). Именно это является основным «камнем преткновения» при утверждении «Инструкции по учёту библиотечного фонда». Министерство финансов РФ придерживается мнения, что в «Инструкции по учёту библиотечного фонда» должны быть отражены особенности ведения бухгалтерского (бюджетного) учёта библиотечного фонда, основывающиеся на общих правилах бухгалтерского (бюджетного) учёта основных средств, установленных приказом Министерства финансов РФ от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учёта для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственными академиями наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» (выделено авторами). Таким образом, нормативные документы, касающиеся всех видов учёта и движения основных средств (это значительная часть библиотечных фондов, приобретаемых и учитываемых по ст. 310) на всех уровнях государственного управления, будут иметь аналогичный характер, обусловленный едиными для всех учреждений-получателей бюджетных средств правилами бухгалтерского (бюджетного) учёта.

Утверждение перечня документов, необходимых для принятия решения о списании федерального имущества (далее – перечень документов для списания), также требует комментариев, в связи с реально прогнозируемой ситуацией и её возможными последствиями в целях срочного принятия адекватного решения относительно упрощения оформления выбытия изданий из фондов библиотек.

Совокупные объёмы списания изданий из фондов весьма значительны и включают выбытие празным причинам, в том числе вторичное перераспределение – внутрироссийский и международный книгообмен, безвозмездную пере- дачу различным государственным учреждениям (библиотеки, школы, детские сады, пенитенциарные учреждения, больницы, воинские части и т.п.), списание в макулатуру, утрату и др. Объёмы выбытия изданий из фондов крупных библиотек могут составлять от 200 до 400 тыс. экземпляров в год. Как уже отмечалось, с ноября 2010 г. в связи с приказом Министра культуры РФ № 724 работа библиотек, их обменных фондов и фондов МКО по выбытию изданий была остановлена. Соответственно, библиотеки к настоящему времени имеют повышенную потребность в списании непрофильной, дублетной, устаревшей, ветхой литературы, накопившейся за последний год, прежде всего в их обменных и подсобных фондах.

Вместе с тем, в соответствии с порядком, установленным приказом Минкультуры РФ от 03.10.2011 № 956 «Об утверждении Перечня документов, необходимых для принятия решения о списании федерального имущества, в том числе недвижимого (включая объекты незавершённого строительства) и особо ценного движимого имущества, закреплённого за подведомственными Минкультуры РФ организациями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления», для списания изданий необходимо соблюдение ряда обязательных требований, а ряд позиций требуют разъяснений. Остановимся на некоторых из них (далее курсивом выделены положения приказа).

Не делается различий при списании документов ОЦДИ и иных. Несомненно, что при существующих объёмах и качественном составе выбывающих документов порядок списания документов ОЦДИ и прочих должны различаться.

Из текста однозначно не следует, составляется ли акт на один документ или на их партию. Вместе с тем, идеология «Перечня документов для списания» заставляет предположить, что всё перечисляемое относится к каждому документу индивидуально. Перечень документов, необходимых для принятия решения о списании федерального имущества и особо ценного движимого имущества применительно к фондам библиотек (изданиям) содержит 10 позиций, ряд которых требует разъяснений и корректировки.

– Копия заключения технической экспертизы, подтверждающей непригодность объекта федерального имущества к восстановлению и дальнейшей эксплуатации (копия акта технического состояния объекта федерального имущества), выданного специализированной организацией с приложением документов, подтверждающих право проведения указанного вида работ в случае списания передаточных устройств, машин и оборудования, транспортных средств, музыкальных инструментов. За какие дополнительные бюджетные средства (при их постоянной нехватке) планируется производить подобную экспертизу сотен тысяч малоценных изданий означенной стоимости, не пригодных для дальнейшего использования, и каким очередным «фирмочкам» будут перекачиваться бюджетные средства в очередной раз?

– Фотографии объекта федерального имущества, предлагаемого к списанию, позволяющие однозначно идентифицировать объект федерального имущества. Необходимо отменить фотографирование объектов списания, кроме книжных памятников, особо редких и ценных.

– П. 1.11, п/п 1, 2 а-г «При списании объекта федерального имущества, выбывшего вследствие… аварии, стихийного бедствия и иных чрезвычайных ситуаций…, хищения, утраты или порчи … помимо документов, предусмотренных пунктами 1.1–1.9 …» дополнительно предоставляются документы, целесообразность которых относительно каждого из сотен тысяч выбывающих из фондов библиотек изданий (по причине протёкшей водопроводной трубы) представляется излишней. Например, «справки органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, подтверждающих факт стихийного бедствия или других чрезвычайных ситуаций,… копия постановления о возбуждении уголовного дела, копия постановления о прекращении уголовного дела, копии документов, подтверждающие наказание виновных лиц, допустивших повреждение ... имущества, копия справки о возмещении ущерба виновными лицами…».

– Срок полезного использования, установленного для данного объекта федерального имущества. Требуются разъяснения о возможности практического применения данного пункта относительно установления полезного срока использования каждого книжного, периодического и других типов изданий.

– Выписка из реестра федерального имущества о внесении объекта федерального имущества, подлежащего списанию, в указанный реестр. Насколько нам известно, на всё имущество стоимостью менее 200 тыс. руб. (к которому относятся почти все исключаемые из фондов издания) существует единый реестровый номер учёта. По неофициальным сведениям из Росимущества, с 1 января 2012 г. указанный порог возрастёт до 500 тыс. руб.

В большинстве библиотек существует строго регламентированный порядок списания документов

В соответствующих подразделениях-фондодержателях подготавливаются акты с пояснительными записками и списками, включающими описания каждого издания.

Комиссия по исключению документов, действующая на основании специального приказа директора и включающая наиболее опытных и авторитетных специалистов различных подразделений библиотеки, в т.ч. бухгалтерии, рассматривает и даёт заключение о возможности выбытия документов. Заключение специальной комиссии по выбытию документов из фондов библиотеки достаточно авторитетно и фактически соответствует заключению технической экспертизы.

Прописанные в приказе положения уместны относительно экспонатов музеев и особо ценных изданий, применение же их в практике оформления выбытия и вторичного перераспределения сотен тысяч изданий дублетной и непрофильной литературы приведёт к ряду негативных последствий. Отметим некоторые из них:

• резкое увеличение трудозатрат персонала, необходимость увеличения его штатной численности;
• удорожание всех процессов внутрироссийского, международного книгообмена, вторичного перераспределения литературы, списания. Списываемые издания по большей части малоценны в научном, художественном, ценовом отношениях. После всей многоуровневой и затратной процедуры списания малоценные издания станут действительно «золотыми» как по отдельности, так и в совокупности;
• искусственно создаваемое обременение фондов библиотек дублетной и непрофильной литературой, в результате – необходимость новых помещений для хранения фондов;
• неразумное разбазаривание национального информационного потенциала (книжных изданий), поскольку безвозмездная передача литературы различным нуждающимся в ней государственным учреждениям (библиотеки, школы, детские сады, пенитенциарные учреждения, больницы, воинские части и т.п.), сопровождается таким количеством никому не нужных бумаг и дополнительных формальностей, что легче дублетные, непрофильные, малоценные издания списать в макулатуру. При скудости финансирования социальных учреждений в нашей стране помощь указанным учреждениям за счёт вторично перераспределяемой дублетной литературы из фондов государственных библиотек представляется значительным и эффективным резервом экономии бюджетных средств;
• дублетная для фондов библиотек (прежде всего федеральных) литература, которая необходима читателям других библиотек и учреждений страны, будет задерживаться в фондах, что наглядно иллюстрирует «государственный подход» чиновников в условиях дефицита средств на культуру и образование;
• удорожание, а затем и затухание внутрироссийского и международного книгообмена в связи со сложной, излишне бюрократизированной процедурой оформления выбытия изданий.

Очень жаль, что, принимая подобного рода решения, госчиновники сокращают и обедняют реально работающий канал межкультурного взаимодействия между государствами и народами, не задумываются о культуре страны и её имидже среди других цивилизованных государств.

Порядок и практика списания литературы из фондов библиотек требует, по нашему мнению:

• во-первых, чётких разъяснений относительно изданий, составляющих Национальный библиотечный фонд, а также не входящих в его состав;
• во-вторых, максимально упрощённого порядка выбытия малоценных изданий, что не исключает при этом возможностей бухгалтерского и финансового контроля;
• в-третьих, процедуры списания должны быть в максимально возможной степени унифицированы относительно всех групп имущества (ОЦДИ – не ОЦДИ; Национальный библиотечный фонд – подсобные, обменно-резервные фонды и т.п.).

Назрела острая необходимость в самом срочном порядке подготовки методических разъяснений, иных регламентирующих документов со стороны Министерства культуры РФ относительно порядка практического применения новых правил оформления документации при выбытии изданий из фондов библиотек.

1. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 7 июня 2011г. N 273, Москва «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков»// Российская газета, 2011, 29 июля. Введена в действие с 9 августа 2011 г.

2. Кузнецова И. Какой будет система госзакупок [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.hse.ru/news/recent/43948332.html, свободный.

3. Литвинова А. Вперёд закона о ФКС. – РБК daily, 8 декабря 2011 [Электронный ресурс] . – Режим доступа: http://www.rbcdaily.ru/2011/12/08/ focus/562949982239281, свободный.

4. Медведев Д.А. Послание Президента Федеральному Собранию // 22 декабря 2011 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://kremlin.ru/news/14088, свободный.

Опубликовано в номере январь-февраль 2012