К началу 2012 г. руководители страны и различные правительственные структуры после бурных и продолжительных споров, взаимных обвинений и дискуссий, наконец, определились по принципиальному вопросу – Федеральной контрактной системе (ФКС) быть! Что принесёт новое законодательство участникам госзакупок, в чём его главные отличия от действующего и каковы «подводные камни», скрывающиеся в ФКС, подробно рассматривают авторы настоящей статьи.

7 мая 2012 г. законопроект «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок) был внесён Правительством РФ в Госдуму. 20 июня 2012 г. законопроект был принят в первом чтении.

В календарь осенней сессии Госдумы РФ обсуждение законопроекта о ФКС не включено. Возможно, он будет рассмотрен и принят во втором чтении на зимней – декабрьской – сессии. Срок вступления закона в силу, как отмечается в проекте, – по истечении одного года после дня его официального опубликования.

Таким образом, есть веские основания полагать, что продолжать руководствоваться нормами 94-ФЗ заказчики и поставщики будут ещё и в 2012, и в 2013 гг. Тем более что продолжают появляться очередные версии этого закона. Так, 23 июля 2012 г. в «Российской газете» опубликован Федеральный закон от 20.07.2012 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"». Очередные изменения, внесённые в 94-ФЗ, связаны, в том числе, с исключением такого вида обеспечения исполнения контракта, как договор поручительства. Данная форма обеспечения контракта на практике себя не оправдала, ею активно пользовались недобросовестные поставщики. Однако нововведение резко осложнит финансовую ситуацию добросовестных поставщиков и нанесёт ощутимый удар по малому и среднему бизнесу, о поддержке и развитии которого так любят распространяться чиновники всех уровней. Большинство поставщиков не имеют возможностей постоянно и надолго изымать из оборота значительные денежные средства в качестве обеспечения процедур на этапах проведения торгов и выполнения госконтрактов. Владимир Путин на инвестиционном форуме «Россия – 2012» заявил, что в России будет создан Институт уполномоченного по правам предпринимателей. Бизнес-омбудсмен получит особый процессуальный статус: возможность отстаивать интересы предпринимателей в суде, рассматривать их жалобы и вносить предложения в органы власти (http://www.1tv.ru/news/economic/198124). Возможно, этот пункт 94-ФЗ сможет стать одним из первых конкретных вопросов для рассмотрения уполномоченным по правам предпринимателей.

Помимо самых последних, значительные изменения в 94-ФЗ были внесены и в 2011 г. Напомним некоторые из них.

1. Федеральным законом от 21.04.2011 № 79-ФЗ введена обязанность заказчика обоснования начальной (максимальной) цены контракта.

2. Приказом Минэкономразвития России от 07.06.2011 № 273 утверждена и с 8 июня 2011 г. вступила в силу новая «Номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков». Для целей комплектования новая номенклатура практически не внесла никаких изменений, за исключением изменения нумерации самих групп одноимённых товаров.

3. С 8 декабря 2011 г. библиотеки получили право закупок без конкурсных процедур на сумму до 400 тыс. рублей одноимённых товаров по каждому коду Номенклатуры один раз в квартал (Федеральный закон от 07.12.2011 № 418-ФЗ). Эта долгожданная поправка в закон имела принципиально важное значение для библиотек, поскольку фактически выводила из-под его действия комплектование подавляющего большинства российских библиотек.

4. Приказами Минэкономразвития России от 27.12.2011 № 761 и Федерального казначейства от № 20н установлена обязанность заказчиков размещать на официальном сайте планы-графики госзакупок до 1 апреля текущего года или не позднее одного календарного месяца после принятия закона (решения) о бюджете. В случае внесения изменений в планы-графики они размещаются на официальном сайте не позднее трёх рабочих дней с дня принятия такого решения. В п. 2. Приложения № 1 к приказу указывается, что план-график содержит перечень товаров, работ и услуг на один календарный год по всем видам закупок, включая закупки у единственного поставщика (п.19 ст. 55). Закупки до 100 и до 400 тыс. в планы-графики не включаются.

5. Принят Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующий закупки госкорпораций, госкомпаний, естественных монополий и автономных учреждений. Закон вступил в силу с 1 января 2012 г., однако для различных организаций установлены разные сроки начала его действия (так, для автономных учреждений муниципальных образований – с 1 января 2014 г.).

В соответствии с 223-ФЗ каждое автономное учреждение имеет право:

• создавать собственное «Положение о закупке» (утверждается наблюдательным советом), регламентирующее закупочную деятельность, включая порядок подготовки и проведения процедур и способов закупки, условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров. «Положение» после его утверждения в течение 15 дней (но не позднее 1 июля 2012 г.) должно быть размещено на сайте автономного учреждения и на сайте www.zakupki.gov.ru;
• устанавливать способы закупки, указанные в Федеральном законе № 94-ФЗ и в проекте закона о Федеральной контрактной системе: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы осуществления закупок, у единственного поставщика;
• не размещать на официальном сайте сведения о закупке (п. 15 ст. 4), если она не превышает 100 тыс. руб. и 500 тыс. руб. (если выручка заказчика за год более 5 млрд руб.). Вследствие такой формулировки руководство некоторых вузов рекомендует библиотекам проводить закупки только до 100 тыс. руб. в квартал.

Библиотеки автономных учреждений должны чётко осознавать свои права на применение всех возможных способов закупок, закрепив их в «Положении о закупках».

Таким образом, в соответствии с действующим 94-ФЗ библиотеки имеют право на закупки:

• у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам;
• по счетам до 100 тыс. рублей одноимённых товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал (в пределах лимита взаиморасчётов наличными средствами, установленного Центробанком[i]);
• по счетам до 400 тыс. рублей одноимённых товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал.
• запросом котировок до 500 тыс. рублей одноимённых товаров один раз в квартал;
• электронным аукционом (границы не установлены).

Реальная практика применения закона демонстрирует трактовку указанных норм властями и чиновниками в регионах по принципу «как хочу, так и ворочу» в следующих вариантах:

• не разрешают библиотекам закупки до 400 тыс. в квартал;
• разрешают закупку до 400 тыс., но при этом не разрешают закупку у единственного поставщика;
• не разрешают закупки товаров по нескольким кодам «Номенклатуры»;
• разрешают закупку до 400 тыс., но требуют комплект документов, как для электронного аукциона;
• неправомерно «соединяют» разные по закону способы закупок, прежде всего «у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам» и закупки «до 100 и до 400 тыс. руб. один раз в квартал»;
• не разрешают ничего другого, кроме электронного аукциона.

К началу 2011 г. Правительство РФ в открытую заговорило о несостоятельности 94-ФЗ и необходимости реформирования всей системы госзакупок, а к середине 2011 г. стало ясно, что Правительство поддерживает идею ФКС. Было несколько посланий и поручений Президента РФ Правительству с задачей подготовить новую концепцию закона о госзакупках к 1 апреля 2011 г., консолидированный проект Закона к 1 сентября 2011 г., а затем к 1 ноября 2011 г., и в срок до 1 июля 2012 г. внести законопроект о ФКС в Госдуму.

Между двумя ведомствами – Минэкономразвития и ФАС – при этом развернулась нешуточная дискуссия. В результате ведомствами были подготовлены свои варианты документов. ФАС разработала к 1 апреля 2011 г. Концепцию совершенствования 94-ФЗ, к 15 сентября – проект внесения изменений в 94-ФЗ и отдельные законодательные акты Российской Федерации, к 9 февраля 2012 г. – законопроект «О Федеральной контрактной системе».

Минэкономразвития подготовило к 1 апреля 2011 г. концепцию об отмене 94-ФЗ и принятии закона «О Федеральной контрактной системе», к 1 сентября законопроект «О ФКС» вынесен на общественное обсуждение, в ноябре вторая редакция законопроекта внесена в Правительство РФ (с разногласиями с ФАС и Минфином), в декабре законопроект возвращён на доработку. 2 мая 2012 г. он согласован с Правительством РФ и ФАС, 7 мая внесён Правительством в Госдуму РФ, 20 июня законопроект рассмотрен в первом чтении.

Самые серьёзные возражения в законопроекте «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» вызывают новые формулировки ст. 85 «Осуществление закупок из единственного источника», которые существенно ухудшают возможности комплектования библиотек даже по сравнению с 94-ФЗ. В п. 5 ч. 1 ст. 85 указывается: «осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму, не превышающую двухсот тысяч рублей; при этом совокупный объём закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5% от объёма средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком. Указанные ограничения в части установления пороговых значений для определения объёма средств не распространяются на закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые заказчиками сельских поселений». В п. 6 ч. 1 также указано: «осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд театров, учреждений, осуществляющих концертную деятельность, телерадиовещательных учреждений, цирков, музеев, домов культуры, клубов, библиотек, архивов на сумму, не превышающую четырёхсот тысяч рублей; при этом совокупный объём закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5% от объёма средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком».

Предлагаемая редакция законопроекта ограничивает возможности закупок библиотек до 200 и до 400 тыс. рублей. В предлагаемой редакции снято понятие одноимённости, т.е. возможность использования закупки по разным кодам «Номенклатуры одноимённых товаров, работ и услуг», снят срок – один раз в квартал и введено существенное  ограничение «совокупный объём закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5% от объёма средств, предусмотренных на все закупки заказчика». В результате возможности для относительно нормального комплектования, полученные библиотеками 8 декабря 2011 г. в рамках ФЗ-94, сведены к минимуму. По п. 14 ч. 2 ст. 55 Федерального закона № 94-ФЗ библиотеки могут закупить один раз в квартал по каждому коду одноимённые товары на сумму 100 тыс. руб. и по п. 141 ч. 2 ст. 55 – один раз в квартал по каждому коду одноимённые товары на сумму 400 тыс. рублей. Таким образом, библиотеки по 94-ФЗ могут закупать одноимённые товары на цели комплектования на 500 тыс. рублей в квартал, прежде всего по каждому из трёх кодов «Номенклатуры":

В целом объём закупок может составлять 1 500 000 руб. в квартал или минимум 6 млн руб. в год.

Согласно предлагаемой редакции, библиотеки могут закупить товаров до 200 тыс. рублей (п. 1 ч. 1 ст. 85) и до 400 тыс. рублей (п. 6 ч. 1 ст. 85), но не более 5% от объёма средств, предусмотренных на все виды закупок заказчика.

Значительная часть библиотек не является самостоятельным юридическим лицом (напр., библиотеки вузов, школ и др.). В первую очередь, в этих, а также и в других библиотеках возможность закупки до 200 и 400 тыс. рублей в целях комплектования сведётся практически к нулю, поскольку администрации учреждений будут использовать предоставленные возможности для закупки для нужд учреждения более «актуальных» с их точки зрения товаров, работ, услуг. По аналогичным причинам пострадает комплектование крупных библиотек с большими бюджетами.

В качестве нового и положительного момента в проекте закона «О Федеральной контрактной системе» в ст. 85 «Закупки из единственного источника» вводится право заказчика произвести дополнительную закупку у того же поставщика: «если у заказчика, закупившего товары, работы или услуги у какого-либо поставщика, в том же финансовом году возникла необходимость в дополнительных закупках таких товаров, работ или услуг, заказчик вправе осуществить закупки у того же поставщика, подрядчика или исполнителя, но не более 10% от объёма ранее произведённой закупки».

Сохраняется право закупки из единственного источника на «поставки культурных ценностей, в том числе музейных предметов и музейных коллекций, а также редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, включая копии, имеющие историческое, художественное или иное культурное значение, предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и иных аналогичных фондов» (п. 12 ч. 1 ст. 85).

Текст ст. 85 в ч. 1, п.15 и 16 необходимо привести в соответствие с нормами Гражданского кодекса РФ, согласно которым исключительными правами обладают авторы (ст. 1228). Издатели же (или книгопродавцы) приобретают не исключительные права, а «исключительную лицензию» (ст. 1236). На практике это приводит к ситуации, когда библиотеки, запрашивая у издателей документы, подтверждающие их исключительные права на книги и видя в договорах или гарантийных письмах формулировку «исключительная лицензия», отказываются заключать договоры на прямые поставки от издателей. В итоге необходимая книга закупается через посредников, что приводит к удорожанию книг, к разорению мелких и средних издательств.

При осуществлении закупок из единственного источника заказчик в срок не позднее пяти дней до заключения контракта размещает извещение о такой закупке в единой информационной системе. Заказчик обязан обосновать в документальном отчёте невозможность (нецелесообразность) использования иных способов осуществления закупок, цену контракта и иные существенные его условия. В целях эффективного расходования бюджетных средств при осуществлении закупки из единственного источника контракт должен содержать расчёт цены контракта.

В проекте закона «О Федеральной контрактной системе» предусмотрено осуществление совместных процедур (ст. 25) и централизованных закупок (ст. 26).

Вводится контрактный аудит, включающий проверку соответствия планов-графиков долгосрочным планам, исполнения планов-графиков и обоснованности их изменения, обоснованности начальной (максимальной) цены контракта, выбора способа закупок, установления дополнительных требований к участникам процедур закупок; соответствия полученных заказчиками результатов ожидаемым в соответствии с условиями контракта, эффективности полученных результатов, в том числе на предмет их практического применения.

Поскольку новая Федеральная контрактная система на фоне ещё большей и, несомненно, излишней бюрократизированности всей системы закупок ухудшает возможности комплектования библиотек, Секция по формированию библиотечных фондов РБА продолжает отслеживать и активно реагировать на ситуацию. Так, в 2012 г. были подготовлены:

• материалы для резолюции Конференции РБА в Перми (Пермь, 14–18 мая 2012 г.);
• письмо в Минкультуры России на имя замминистра Г.П. Ивлиева от 20.06.2012;
• письмо Председателю Комитета ГД РФ по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству И.Н. Руденскому от 22.06.2012;
• Предложения Председателю Комитета по культуре ГД РФ С.С. Говорухину.

Суть предложений сводится к следующему:

• учесть специфику закупок для комплектования библиотек и книги, как товара особого рода;
• п. 6. ч. 1 ст. 85 «Осуществление закупок из единственного источника» законопроекта изложить в прежней редакции п. 141 ч. 2 ст. 55 Федерального закона № 94-ФЗ;
• п. 15 ч. 1 ст. 85 привести в соответствие с действующей редакцией IV части ГК РФ: после слов «исключительные права» добавить «или исключительные лицензии»;
• в п. 2. ч. 1 ст. 87 в связи со спецификой и динамикой книжного рынка (тиражи необходимых изданий уходят с рынка в течение месяца), поднять долю возможных замен по названиям при выполнении контракта с 10% до 30%;
• в «Номенклатуре одноимённых товаров работ и услуг» развести по разным группам одноимённых товаров книги и периодические издания;
• включить представителей РБА в Общественный совет при Правительстве РФ по Федеральной контрактной системе.

ОТЛИЧИЯ ФКС ОТ 94-ФЗ:

1. Регулируется весь цикл госзакупок: прогнозирование и планирование, размещение, исполнение, мониторинг (реализации планов закупок и планов-графиков), аудит (осуществляется Счётной палатой РФ, контрольно-счётными органами субъектов РФ, муниципальных образований), надзор (осуществляется уполномоченным федеральным органом государственной власти), контроль (осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительным органом муниципального образования).

2. Осуществляется долгосрочное планирование государственных и муниципальных нужд. Составляются сводный прогноз закупок, план закупок на три года. Планы-графики готовятся заказчиками в пределах выделенных лимитов ежегодно после принятия закона о бюджете, но до начала финансового года. Последняя позиция, с учётом существующей в стране практики финансирования комплектования, вызывает особенное изумление.

3. Создаётся единая информационная система, содержащая информацию обо всех этапах закупок: от планирования и до исполнения контракта (сейчас публикуется информация только о размещении заказа), в том числе формируется реестр типовых контрактов.

4. Гражданам и общественным объединениям предоставляется возможность общественного контроля за ФКС и внесения предложений по её совершенствованию.

5. Если объём закупок превышает 100 млн рублей, создаются специальные структурные подразделения – контрактные службы заказчика, если не превышает, то при отсутствии у заказчика контрактной службы назначается должностное лицо, ответственное за осуществление конкретной закупки и исполнение контракта – контрактный управляющий.

6. Устанавливаются новые требования к описанию объекта закупок, обоснованию начальной цены, обеспечению заявки на участие в закупке, к оценке заявок. Обоснованию подлежат объект и способ закупки, начальная (максимальная) цена контракта.

7. Вводятся антидемпинговые механизмы. Заявки поставщиков с ценами на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, отклоняются заказчиком, если к ним не приложен расчёт обоснования такой цены.

8. Расширяется перечень процедур закупок. Всего их предусматривается восемь: открытый конкурс; закрытый конкурс (применяется, в том числе, для закупки редких и ценных документов); конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс (для научных исследований, реставрации, проектных

работ, закупки особо ценных и редких документов, создания произведений культуры и искусства); электронный аукцион; запрос котировок; запрос предложений (применяется при проведении срочной закупки, в том числе, если, например, в IV квартале вдруг увеличивается объём финансирования, если ранее проведённые процедуры закупок были признаны несостоявшимися); из единственного источника.

В законопроекте установлены критерии оценки заявок поставщиков (ст. 32).

Размер обеспечения заявок не может превышать 5% начальной (максимальной) цены контракта, а при проведении аукционов с начальной (максимальной) ценой контракта, не превышающей 1 млн рублей, – в размере не более 1% начальной (максимальной) цены контракта.