Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» действует сегодня уже в 54-й редакции (от 3 августа 2018 г. № 311-ФЗ). Напомним, что его предшественник, отменённый ФЗ-94, претерпел 35 редакций. Возможно, это объясняется тем, что ФЗ-44 — закон прямого действия, т.е. все нормы и процедуры закупки непосредственно внесены в его текст. Наряду с этим действие закона сопровождается огромным количеством нормативных документов и разъяснительных писем. Последние принципиальные изменения в ФЗ-44 были внесены Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ. Он закрепил одно из основных направлений совершенствования контрактной системы на ближайшую перспективу — переход на электронные процедуры всех видов конкурентных закупок.

АВТОР Ирина Всеволодовна ЭЙДЕМИЛЛЕР, председатель Секции по формированию библиотечных фондов РБА, заведующая сектором изучения библиотечных фондов НМО РНБ

Закон расширил сферу применения электронных закупок на открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос котировок и запрос предложений. Объединяет указанные виды закупок термин «электронные процедуры».

Разработчики закона предполагают, что перевод всех способов закупок в электронную форму будет способствовать повышению их прозрачности, эффективности и конкурентности.

Переходить на электронные процедуры предполагается в два этапа: с 1 июля 2018 г. добровольно, а с 1 января 2019 г. — в обязательном порядке.

Весь электронный документооборот в Единой информационной системе (ЕИС) в сфере закупок и на электронных площадках станет осуществляться с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Регистрацию в ЕИС надо будет проходить каждые три года.

При этом вне цифрового пространства до последнего времени оставались так называемые закупки малого объёма: до 100 тыс. рублей и до 400 тыс. С 1 июня 2018 г. в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 28 апреля 2018 г. № 824-р «О создании единого агрегатора торговли, с использованием которого заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд»¹ запущен пилотный проект по созданию информационного ресурса для госзакупок малого объёма.

¹ О создании единого агрегатора торговли, с использованием которого заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд: распоряжение Правительства РФ от 28 апреля 2018 г. № 824-р [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://base.garant.ru/71935580/#ixzz5VKP6EKqG , свободный.

Первыми осуществлять такие закупки в добровольном порядке с 1 июля 2018 г. через единый агрегатор торговли (ЕАТ) должны были начать федеральные органы исполнительной власти и находящиеся в их ведении федеральные казённые учреждения. С 1 ноября 2018 г. заказчики указанных категорий обязывались использовать ЕАТ. Иные заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения своих нужд на ЕАТ с 1 июля 2018 г. Однако 27 октября 2018 г. вышло распоряжение Правительства РФ № 2326-р², которое внесло существенные коррективы в эти планы. С 1 ноября 2018 г. на ЕАТ будут закупать только канцелярские товары, а для остальных товарных групп переход станет обязательным лишь с 1 марта 2019 г.

² Распоряжение Правительства РФ от 27 октября 2018 г. об утверждении изменений в распоряжение Правительства РФ от 28 апреля 2018 г. № 824-р [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201810300025?index=0&rangeSize=1 , свободный.

Оператором единого агрегатора торговли назначено московское акционерное общество «РосТех — Проектные технологии». В соответствии с предписанными ему функциями оператор разместил Регламент функционирования единого агрегатора торговли и запустил пилотную площадку «Берёзка» (рис. 1).

Рис. 1. Главная страница Единого агрегатора торговли "Берёзка"

На ЕАТ «Берёзка» размещены руководства для поставщика и для заказчика, обучающие видеоматериалы.

Поставщикам для участия на ЕАТ рекомендуется приобрести электронно-цифровую подпись (ЭЦП). Её можно оформить для всех электронных цифровых площадок. С целью работы на ЕАТ предварительно требуется зарегистрироваться в Единой системе идентификации и аутентификации на портале госуслуг (ЕСИА). Далее следует пройти аккредитацию и внести информацию о предлагаемых товарах в личном кабинете на ЕАТ. Для включения в каталог товаров, работ и услуг (ТРУ) ЕАТ информации о предлагаемом товаре (работе, услуге) в личном кабинете поставщика необходимо перейти в раздел «Мои предложения», нажать на кнопку «Добавить предложение» и по каждой позиции внести необходимую информацию (рис. 2).

Рис. 2 Включение поставщиком предложений ТРУ

Классификатор товаров, работ и услуг ЕАТ (далее — классификатор) — это систематизированный перечень, основанный на Общероссийском классификаторе продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014, включающий характеристики ТРУ и соответствующие им шаблоны.

Предложение ТРУ может быть сформировано как с помощью шаблона, так и без его использования.

В первой редакции регламента поставщик должен был внести на депозит начальную сумму с целью обеспечения ценовых предложений на закупочных сессиях. Также предусматривался комиссионный сбор, который нужно было платить в зависимости от суммы сделки. Затем поставщику следует ожидать в личном кабинете приглашения к началу закупочных сессий на размещённые в каталоге ТРУ или следить за ними в разделе «Идут торги». Также поставщики могут принять участие в закупочных сессиях с подачей своих ценовых предложений.

Заказчикам рекомендуется пройти авторизацию в личном кабинете, дождаться, когда в классификаторе или каталоге ТРУ появятся позиции, удовлетворяющие их потребности, сформировать и разместить на сайте ЕАТ объявление о начале закупочной сессии. В случае отсутствия ТРУ в классификаторе заказчик вправе подать оператору ЕАТ заявку о внесении информации с указанием характеристик требуемых позиций.

В обязанности ЕАТ входит также ведение реестра малых закупок, совершённых на ЕАТ и без него. Заключить контракт вне ЕАТ можно будет только в случае получения предложения с более низкой ценой, чем на агрегаторе.

ПРОЦЕДУРА ЗАКУПКИ

Необходимые позиции заказчик ищет в ЕАТ по наименованию, по коду ОКПД 2 с указанием предмета закупки или по коду классификатора и каталога ТРУ.

Результаты поиска ранжируются по возрастанию цены, при этом доступны только актуальные предложения поставщиков, прошедшие процедуру валидации на ЕАТ. Нажатием кнопки «Хочу купить» заказчик заполняет заявление на закупку ТРУ.

Для формирования закупочной сессии на основании шаблона необходимо перейти в классификатор ЕАТ (рис. 3).

Рис. 3 Формирование закупочной сессии на основании шаблона классификатора

Закупка может осуществляться в отношении одной номенклатуры товаров и вида работ или услуг. Оформленное заказчиком заявление направляется в личный кабинет выбранного поставщика, а также иным поставщикам, предлагающим на ЕАТ идентичные ТРУ, размещаемые на площадке в открытом доступе. Процедура длится от двух до 24 часов. В этот период поставщики могут снижать цену. Разумеется, побеждает предложение с наименьшей ценой.

По итогам торгов заказчик формирует протокол. Победитель в течение одного рабочего дня после получения проекта от заказчика в электронной форме подписывает договор или составляет протокол разногласий. Если он уклонился от подписания договора, депозит не возвращается. Поставщик, который в течение года уклонился три раза, не сможет участвовать в закупках на ЕАТ три месяца. По итогам исполнения договора заказчик загружает в систему отчётные документы. Если претензий к исполнению нет, то договору присваивается статус «Исполнен» и средства депозита за вычетом комиссионного сбора (от 50 до 4 тыс. рублей в зависимости от стартовой цены) разблокируются.

В интервью телеканалу РБК от 2 ноября 2018 г. Генеральный директор «РосТех — Проектные технологии» Сергей Ярош рассказал, почему решили перенести срок распространения обязательности закупок на ЕАТ «Берёзка» на все виды товаров. На сегодняшний день на агрегаторе зарегистрировано порядка 5,3 тыс. заказчиков и 1350 поставщиков, 102 тыс. товаров, проведено 135 закупочных сессий. Из них состоялось 15. Зарегистрировано 120 сделок, которые прошли вне агреатора. Агрегатор функционирует с 1 июля в рабочем порядке. За это время никаких технических сбоев системы не было. В начале октября при обсуждении результатов работы ЕАТ «Берёзка» между «РосТех — Проектные технологии», Министерством финансов РФ и ФАС России было принято решение протестировать систему на больших нагрузках, прежде чем вводить обязательные закупки. Это позволяют сделать канцелярские товары, которые закупают в большом объёме. С 1 ноября система будут тестировать на этой товарной группе, а с марта 2019 г. данная практика будет распространена на закупки по остальным видам товаров³.

³ Становление «Берёзки»: запуск единого агрегатора торговли перенесли на март [Электронный ресурс] // РБК, Деловой день. — Вып. от 2 ноября 2018 г. — Режим доступа: http://tv.rbc.ru/archive/den/5bdc29702ae5968de3ed9b98 , свободный.

На конец дня 31 октября 2018 г. в реестре закупок ЕАТ содержалась информация приблизительно о 180 закупках. При этом большинство из них (около 160) были проведены не на «Берёзке». Непосредственно на агрегаторе провели всего 14 закупок. Причём в 12 из них участвовал только один поставщик и соответственно снижения цены не происходило.

Игроки рынка закупок и представители проекта «За честные закупки» Общероссийского народного фронта (ОНФ) выступили с критикой ЕАТ «Берёзка», регламент работы которой предусматривал взимание платы с победителя закупки, тогда как электронные торговые площадки и аналогичные сервисы региональных органов власти работают на безвозмездной основе. ОНФ фактически потребовал пересмотра концепции работы «Берёзки».

«Хотелось бы особо подчеркнуть, чтобы ни у кого не оставалось иллюзий: если замечания экспертов ОНФ по агрегатору "Берёзка" будут проигнорированы, мы сделаем всё, чтобы его концепция была кардинально пересмотрена, а действие распоряжения Правительства РФ № 824-р отменено как несоответствующее и даже противоречащее майскому указу Президента РФ в части совершенствования закупок предприятий МСП. Мы уже направили соответствующее обращение первому заместителю председателя Правительства РФ, Министру финансов РФ Антону Силуанову. Наша задача — прийти к понятному, прозрачному, сопряжённому с ФЗ-44 регламенту ЕАТ "Берёзка", который бы помогал развитию малого и среднего предпринимательства, а не становился, напротив, очередным инструментом для высасывания из МСП лишних денег», — говорил в октябре 2018 г. депутат Госдумы, куратор проекта «За честные закупки» ОНФ Антон Гетта.

Одно из принципиальных замечаний ОНФ касается финансовой схемы работы агрегатора.

«Сама эта система с точки зрения финансовой модели до сих пор остаётся непонятной и абсолютно непрозрачной, — сказал А. Гетта. — Её основа предполагает перекладывание финансового бремени создания системы для малого бизнеса на сам бизнес, что не позволит участникам процесса экономить время и деньги, в то время как похожие бесплатные площадки для МСП уже давно функционируют»⁴. По оценке ОНФ, на ЕАТ стоимость отдельных закупок обходится на 30% дороже, чем на рынке.

⁴ Гетта Антон. Цены на закупаемые через агрегатор «Берёзка» товары на 30% выше рыночных [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://onf.ru/2018/10/10/getta-ceny-na-zakupaemye-cherez-agregator-berezka-tovary-na-30-vyshe-rynochnyh/, свободный.

Ранее эксперты ОНФ отмечали, что по ряду позиций классификатора ещё нет предложений, в некоторых разделах присутствует только один поставщик, а регламент всё ещё не исправлен в соответствии с требованиями экспертов.

«Перенос обязательств по "Берёзке" — пример конструктивной реакции Министерства финансов и Правительства РФ на мнение экспертов ОНФ и участников процесса госзакупок. В июне был представлен первый регламент работы агрегатора, затем, в сентябре, — второй. Мы отмечали, что они содержат в себе массу недостатков. Накануне запуска ЕАТ "Берёзка" ещё раз обратили внимание Министерства финансов РФ на то, что агрегатор не готов и не все замечания экспертов устранены. Мы предложили пересмотреть распоряжение Правительства РФ о работе системы и оставить обязательства по использованию агрегатора только для нескольких товаров, продлив тестовый период, и к нашему предложению прислушались», — отметил Антон Гетта⁵.

⁵ Гетта Антон. После обращения ОНФ полноценный запуск единого агрегатора торговли «Березка» был перенесён [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://onf.ru/2018/10/31/getta-posle-obrashcheniya-onf-polnocennyy-zapusk-edinogo-agregatora-torgovli-berezka-byl/ , свободный.

В свою очередь директор Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России Татьяна Демидова в октябре заявляла «Интерфаксу», что ведомство может весной 2019 г. подготовить предложения по регулированию госзакупок малого объёма. В настоящее время, по словам Т. Демидовой, у Минфина России нет какой-либо позиции в отношении «Берёзки». «Пилотный проект только запущен, сейчас начинается первый этап его эксплуатации: обязательность его применения для федеральных заказчиков при проведении закупок малого объёма наступает лишь с ноября», — отметила она⁶.

⁶ Начал работу ЕАТ «Берёзка», пока только в отношении закупок канцелярских товаров [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://prozakupki.interfax.ru/articles/1142 , свободный.

Регионам и муниципалитетам в соответствии с п. 8 распоряжения Правительства РФ № 824-р рекомендовано осуществлять закупки, предусмотренные п. 4, 5 и 28 ч. 1 ст. 93 ФЗ-44, с использованием агрегатора.

Ещё до появления таких рекомендаций многие регионы внедрили в закупочную деятельность аналогичные инструменты, правда используя иную терминологию, например «электронный магазин». В настоящее время технология закупок малого объёма посредством электронного магазина реализована во многих субъектах РФ: Московской, Белгородской, Ярославской, Вологодской, Мурманской, Самарской областях, Республике Татарстан и др.

По мнению экспертов, несмотря на разнообразие подходов к построению концепции электронного магазина, можно выделить общие характерные признаки. С технической точки зрения электронный магазин представляет собой специализированное программное обеспечение, дающее заказчикам возможность выбирать поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в онлайн-режиме.

Это позволяет потенциальным поставщикам получать доступ к информации о закупках малого объёма региональных (муниципальных) заказчиков, размещать предложения о своих ТРУ. По итогам закупок контракт заключается с участником, предложившим наименьшую цену.

Анализ регламентов функционирования электронных магазинов даёт основание сделать вывод об использовании двух базовых схем организации процесса закупок.

1. Формирование заказчиком типа извещения о малой закупке и рассмотрение поступивших заявок участников малой закупки (далее — заявок на закупку).

2. Согласие заказчика с офертой участника малой закупки, т.е. закупка на основании предложения участника о продаже, представленного в электронном магазине (далее — предложения о продаже).

Рассмотрим организационные процедурные различия указанных схем закупок на примерах региональных регламентов.

Схема 1 «Заявка на закупку». Данный вариант организации закупок предусматривает размещение заказчиком запроса (заявки на закупку, сообщения о потребности и т.п.), не являющегося публичной офертой. По факту рассматриваемый вариант организации закупок через электронный магазин напоминает электронный аукцион в упрощённом исполнении:

·         при размещении запроса заказчик устанавливает срок для подачи поставщиком предложений;

·         по истечении срока подачи поставщиками предложений, указанного в заявке, заказчику автоматически открывается доступ к предложениям, поданным участниками малой закупки;

·         заказчик в течение установленного периода рассматривает поданные предложения и определяет поставщика, с которым в дальнейшем будет заключён контракт (договор).

Схема 2 «Предложение о продаже». Данная опция предусмотрена для поставщиков, которые могут разместить в электронном магазине перечень своей продукции для последующего заключения контракта (договора) с заказчиком. Например, при формировании предложения о продаже в открытой части электронного магазина поставщик при заполнении экранной формы предложения указывает сведения о ТРУ, предлагаемых к продаже, и о цене, по которой он согласен заключить контракт (договор). Из списка предложений поставщиков, размещённых в открытой части электронного магазина, заказчик выбирает наилучшее и направляет сообщение о намерении заключить контракт (договор) тому, кто сделал это предложение.

Также отметим, что функционал многих региональных электронных магазинов позволяет заказчику искать нужные товары, работы, услуги по прайс-листам поставщиков, зарегистрированных в таких системах, сравнивать цены, условия доставки и пр. При этом у уполномоченных органов и органов финансового контроля появляется возможность контролировать закупки малого объёма, получить доступ к их статистике⁷.

⁷ Лобанова О.Л., консультант-эксперт по закупкам Государственной академии промышленного менеджмента имени Н.П. Пастухова. Закупочный инструмент: единый агрегатор торговли.

По мнению экспертов, в настоящее время обеспечение прозрачности, эффективности и конкурентности закупок малого объёма — задача весьма спорная и трудновыполнимая.

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

В настоящее время последние нововведения, связанные с созданием ЕАТ «Берёзка» и переводом малых закупок в цифровой формат, не затронули закупки для целей текущего комплектования. Пока говорится только о закупках так называемых стандартных товаров. Но общий тренд перевода малых закупок в электронный вид в ближайшее время может коснуться и нашей сферы. Во всяком случае, мы должны быть к этому готовы и уже сейчас активно заявлять о своей позиции.

Пока на ЕАТ «Берёзка» нам удалось найти всего одну позицию по запросу «Печатные издания» (рис. 4). Однако мы знаем, как активно в этом направлении работают региональные площадки (например, Портал поставщиков Москвы). Пока трудно себе представить, как текущее предложение книжного рынка для комплектования библиотек может быть представлено на ЕАТ «Берёзка», если предлагается использовать ОКДП2, где есть, например, категория «книги». Критерий выбора победителя — наименьшая цена — тоже нас вряд ли устроит. Видимо, следует ставить вопрос об исключении для закупок в целях комплектованию библиотек.

Рис. 4 Результаты поиска на ЕАТ "Берёзка" по категории "Печатные издания"

Секция по формированию библиотечных фондов РБА приглашает библиотеки и представителей издательств и фирм к активному обсуждению темы и конструктивному диалогу.

Приложение 1 Изменения в основных процедурах закупок при переводе в электронную форму (.doc, 74 КБ)

Приложение 2 Электронные торговые площадки для госзакупок (перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 12 июля 2018 г. №1447-р и вступил в силу 1 октября 2018 г.)

Опубликовано в номере декабрь 2018