30 июля 1992 г. был принят первый в постсоветской России закон «Об образовании». на тот момент это был революционный документ, расширяющий полномочия образовательных организаций, разрешающий учреждать учебные заведения частной формы собственности.

Чем законодательство 25летней давности отличалось от ныне действующего Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»? Какие правовые нормы сегодня регулируют развитие образования для «умной» экономики? Существуют ли возможности для создания конкурентной среды и социальные гарантии для участников образовательного процесса?

СОциаЛьные гаРантии

Как отметил заместитель председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке Олег Смолин, закон 1992 г. был в пять раз короче и на столько же конкретнее действующего. Если в документе 25-летней давности содержались 34 отсылочные нормы, то в ФЗ-273 на момент принятия их было 184, а в настоящее время — более 200.

— Фактически действующий Федеральный закон не включает конкретные гарантии и права граждан, а распределяет полномочия между различными уровнями управления. Учителям, студентам, родителям непросто найти себя в новом законе, зато люди, которые занимаются управлением, понимают, кто и что должен делать.

Закон 1992 г. был основан на двух системах ценностей. С одной стороны, это свобода в образовании, с другой — создание социальных гарантий. Как в 1992 г. была прописана процедура аккредитации? Независимая комиссия принимала экзамены у выпускников школ или вузов, и если более половины успешно их сдавало, то образовательное учреждение получало государственную аккредитацию. Сегодня же требуется огромное количество документов, процедуры государственной регламентации серьёзно забюрократизированы, и часто бывает важно не то, как на самом деле вуз учит студентов, а то, как он умеет оформлять документы. Ректоры крупных вузов говорят о том, что кроме Рособрнадзора их проверяют 18 различных ведомств, а российский учитель стал мировым рекордсменом по времени, которое он затрачивает на выполнение бумажных процедур.

Серьёзное отличие заключается в подходах к финансированию образования. В законе 1992 г. было указано, что на образование должно затрачиваться не менее 10% национального дохода, после поправок в 1996 г. — не менее 7% ВВП. Эти цифры взяты из международной практики. В мире ещё никто не осуществлял модернизацию при затратах на образование менее 7% национального дохода. По данным НИУ ВШЭ, в 2006 г. Россия тратила на образование 3,9% ВВП, в 2015-м — 3,6%. Если мы хотим модернизировать страну, то расходы на образование нужно повышать примерно вдвое.

Что касается вопроса оплаты труда, то Закон РФ «Об образовании» в некоторой степени совпадал с Указом Президента РФ № 597 (2012): и в том и в другом случаях заработная плата педагогических работников связывалась со средним уровнем зарплаты. Отличие состоит в том, что закон 1992 г. предусматривал среднюю заработную плату по одной ставке. Сейчас, по данным ОНФ, нагрузка учителя в среднем более полутора ставок, и это не может не сказаться на качестве обучения. Закон 1992 г. устанавливал, что минимальные ставки и оклады должны быть равными по всей территории Российской Федерации, а регионы добавляют — кто сколько сможет. Сейчас зарплата педагога приравнивается к средней по региону, и, по данным ОНФ, разница может быть четырёхкратной. Кроме того, и закон, и Указ выполнялись неудовлетворительно.

Конкурентная среда

Закон РФ «Об образовании» 1992 г. среди прочих новаций открыл возможность создания в России системы частного, негосударственного образования. Безусловно, в такой среде появилось немало псевдоуниверситетов, но ряд частных вузов превратились в настоящие образовательные империи, которые в международных рейтингах занимают места выше многих российских государственных образовательных учреждений. В этом году четвертьвековой юбилей отметила и Ассоциация негосударственных вузов России.

Перед принятием Закона «Об образовании» в 1992 г. был издан знаменитый Указ № 1 Президента РФ Б.Н. Ельцина, в котором говорилось о необходимости поддержки негосударственного образования, освобождения его от налогов, подчеркнул ректор РосНОУ, Президент Ассоциации Владимир Зернов.

— Если оценить международные рейтинги вузов, то подавляющее большинство лидирующих мест занимают вузы частных форм обучения. Причина очевидна: эффективность использования ресурсов там намного выше. Поэтому развитие частного образования — это не прихоть первых лиц страны, а серьёзная государственная задача. Но если говорить о последствиях принятия Указа № 1, то на тот момент была необходима государственная программа развития частного образования. В её отсутствие создать конкурентную среду было невозможно, поэтому и стали появляться псевдовузы, а честно работающие университеты сконцентрировались на подготовке по гуманитарному профилю, не требующей серьёзных ресурсов.

Во всём мире развивается тренд инвестиций в частное образование, в России — наоборот. Закон должен стимулировать подготовку специалистов, конкурентоспособных в любой точке мира. Способствует ли этому сегодняшнее законодательство, не уверен: системы оценки вузов разных учредителей различаются, несмотря на то что в законодательстве 1992 г. было зафиксировано равенство условий для разных форм обучения.

Безусловно, в образовательном пространстве должно быть понятие аккредитованного вуза, но по закону, а не по форме учредительства. Сегодня даже вузы субъектов Федерации не могут принимать участие в ряде конкурсов на получение грантов. Формирование равноправной конкурентной среды позволит создать условия для роста экономики. В связи с этим введение контрольных цифр приёма для вузов негосударственного сектора было позитивным шагом, однако фактически вместо 7–10% от общего объёма речь идёт о десятых долях процента. Можно ли это считать честной конкуренцией?

Следует отметить и вопрос налогообложения. Формально налог одинаков, но, поскольку для одной группы вузов он полностью компенсируется государством, ни о какой конкурентной среде говорить не приходится.

Образование для цифровой экономики Первые 10 лет действия Закона РФ «Об образовании» были лучшим временем для развития российских университетов, считает Председатель экспертного совета по информационным технологиям в сфере образования и науки при Комитете Государственной думы по образованию и науке, Президент консорциума «Электронный университет» Владимир Тихомиров. Создавались частные вузы, а государственным закон позволял зарабатывать. В частности, бюджет МЭСИ лишь на 20% состоял из государственных средств, а привлечённое из других источников финансирование дало стимул развитию вуза до уровня электронного университета.

— Сегодня на слуху термин «цифровая экономика». Но нередко бывает так, что мы хватаемся за новые формулировки, полагая, что приобретём иные качества, и не понимая, что для этого потребуются значительные усилия. Ведущие эксперты мира утверждают: не может быть цифровой экономики без электронного образования. Согласно исследованиям ежегодно на 10 тыс. населения в Южной Корее в сфере электронного обучения вводятся 478 роботов, в Китае — 36, в России — два. Второй тезис — цифровую экономику делают образованные люди. И уклон в сторону подготовки по рабочим профессиям серьёзно отодвинул Россию от цифрового будущего.

Цифровое образование сетевое. Сегодня принята программа «Современная цифровая образовательная среда», основанная на онлайн-обучении. Но сетевое обучение было реализовано ещё в начале 2000-х: подобная работа осуществлялась через представительства, филиалы и она оказалась исключительно эффективной. Как мы подготовились к периоду цифровой экономики? На данный момент представительства и филиалы ликвидированы на 80%, вузы — на 40%. Тем временем ещё в начале 1990-х в США создавалось большое количество компаний, занимающихся разработкой технологий электронного обучения, цифрового контента, провайдеров и агрегаторов. Таким образом формировалась индустрия электронного обучения. В начале 2000-х аналогичные решения были поддержаны в странах Юго-Восточной Азии. В Сингапуре, Южной Корее и Австралии приняты законы об индустрии цифрового образования, т.е. о создании новой отрасли, обеспечивающей подготовку кадров для цифровой экономики. При этом обеспечивались государственные преференции для тех, кто становился субъектом этого рынка. Уже в начале XXI в. существовали все условия для создания виртуальных, сетевых, открытых, трансграничных университетов. Сегодня в таких учреждениях учится около 1 млрд студентов.

У нас тоже были неплохие результаты. В середине 2000-х гг. опыт России по развитию электронного обучения считался национальным прорывом. Однако мы утратили своё национальное достояние, закрыв вузы, которые занимались электронным обучением, и создав невыносимые условия для частных образовательных учреждений. И в основном это происходило на законодательном уровне через усиление роли Рособрнадзора и т.п.

Что же можно сделать сейчас? По мнению эксперта, реформировать имеющийся закон уже невозможно; нужно создавать новый. Его основным тезисом должно стать образование для цифровой экономики.

— С точки зрения Экспертного совета, программа «Современная цифровая образовательная среда» только ухудшит положение дел. Предполагается, что в государстве будет создана система контроля онлайн-курсов. При этом, например, в США таких курсов уже около 1 млн; как их можно проверить? И вообще, что подлежит контролю? Содержание или онлайн-интерфейс? Здесь необходимы иные решения.

Серьёзная задача — формирование цифровой культуры. И не у студентов, а у преподавателей. Использовать компьютер на уровне пишущей машинки сегодня умеют почти все. Знать программы Microsoft Office — это уже шаг вперёд, а пользоваться сёрфингом в Интернете — хороший уровень. Но это только технологическая поддержка. Цифровая экономика основывается на другом: на самом деле нужно научить людей создавать знания, а это весьма непростая задача. Сначала важно научиться управлять собственными знаниями. Ведение календарей, баз знаний, ментальных карт — необходимое условие цифровой культуры. Сегодня этому не обучают ни в школе, ни в вузах.

Нам не удалось провести в Минобрнауки России открытие специальности «Цифровая педагогика», в то время как она изучается в многих зарубежных вузах на протяжении 25 лет. Но кто, как не педагог, станет формировать цифровую культуру, которая должна начинаться с детского сада. Считаю, что одновременно с развитием цифровой экономики необходимо внедрять цифровую культуру.

О. Смолин напомнил, что в 2003 г. был принят закон о дистанционных образовательных технологиях, в 2012-м — об электронном обучении. Их концепция сводилась к тому, что организации, занимающиеся дистанционным обучением, должны создать электронную образовательную среду, и за это они получат некоторое освобождение от российских бюрократических процедур. Но если с первой частью всё в порядке: в положении о лицензировании дополнительные обязательства прописаны, то в отношении бюрократии не так всё просто; единственное, чего удалось добиться, — чтобы на дистанционно обучающегося студента не распространялось требование наличия 11 м2 вузовской площади.

Образовательное законодательство и рынок труда

В числе новаций ФЗ-273 оказался Единый государственный экзамен. Ещё на стадии его принятия О. Смолин предположил, что вреда будет больше, чем пользы. Эта гипотеза подтвердилась: с точки зрения эксперта, главное достижение ЕГЭ заключается в том, что число студентов из провинции в московских и питерских вузах значительно выросло, однако при этом подавляющее большинство выпускников в регионы не возвращаются. Более того, согласно данным «Левада-центра», значительная часть российских студентов, до 45%, хотела бы жить и работать не в своей стране. А по информации Центра стратегических разработок, за постсоветский период Россию покинули около 18 млн человек, преимущественно образованных. ЕГЭ в этом не повинен, но вольно или невольно он способствует перекачке человеческого капитала из нашей страны в другие.

Наряду с этим существует проблема безработицы выпускников вузов. Такое положение дел характерно для любой страны с рыночной экономикой: наиболее уязвимы молодые специалисты и люди предпенсионного возраста. Но государства Европы смягчают ситуацию законами о квотировании рабочих мест для молодёжи, обязывая фирмы выделять вакансии для выпускников школ и университетов. В России попытки ввести такую практику предпринимались неоднократно, но каждый раз наталкивались на позицию власти, которая говорила, что тем самым ограничивается свобода бизнеса.

Один из активно обсуждаемых вопросов — система распределения. Безусловно, вернуть её в прежнем виде невозможно: во-первых, государство не готово предложить рабочие места большинству выпускников, хотя бы из-за того, что отсутствует госсектор и нет закона о квотировании, а во-вторых, и в СССР система распределения не была исключительно принудительной. Она являлась сочетанием кнута и пряника: когда студент выпускался из вуза, ему выплачивали подъёмные, предоставляли служебную квартиру или давали деньги на оплату частного жилья. Зарплата начинающего учителя составляла два прожиточных минимума, а сегодня выпускник магистратуры получает чуть больше одного. Если создавать эффективную систему стимулов, то, возможно, и кнут не потребуется, считает эксперт.

В. Тихомиров отметил, что цифровая экономика требует ежегодного переобучения не менее 70% работников. В трудовом законодательстве некоторых стран даже введена соответствующая норма. Так, в Южной Корее нужно предъявить не менее четырёх-пяти сертификатов. А задача государства — предоставить такие возможности. Поэтому там были созданы виртуальные университеты, которые открыты для людей любого возраста. Других решений здесь нет.

Подвёл итог О. Смолин. С точки зрения эксперта, страна стоит на пороге серьёзного выбора. Модернизация в XXI в. базируется главным образом на развитии человеческого потенциала, основа которого — образование, образовательная политика и профильное законодательство. Следует либо менять образовательную политику в сторону социальных гарантий, свободы и дебюрократизации, либо модернизации просто не получится. Поэтому опыт Закона РФ «Об образовании» 1992 г., который Европейская ассоциация образования признавала одним из самых продвинутых, следует использовать при реформировании современного российского профильного законодательства.

Опубликовано в номере декабрь 2017